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注重互联网思维下的依法治理——聚焦出租汽车行业管理创新

来源:中国交通新闻网  作者:杨红岩 王涛 林芬 杨光 梁微      发布时间:2015年10月25日
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  赋予“裸奔”的网约车合法身份,给痼疾缠身的传统出租汽车对症开出药方,交通运输部发布的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(简称《指导意见》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(简称《管理办法》),鼓励创新、改造传统,在深入推动出租汽车行业改革的路上迈出重要一步。
  连日来,或赞誉或建议或非议,社会围绕两个文件展开热烈讨论。其中,有赞美之辞,也不乏“改革新政违背互联网思维”、“改革思路过于保守”等评价。关于管理创新、关于互联网思维,立场不同,所处的环境和语境不同,看法难免不同。
  然而,从政府的角度出发,出台一项重大改革政策,如何更好发挥新业态优势要考虑,更广泛意义上的公众出行权益问题要考虑,城市的整体出行效率问题要考虑,日益严峻的城市环境污染问题要考虑,260万传统出租汽车从业人员的就业权益保障问题也要考虑。怎样平衡这些关系,需要高超的管理智慧。在互联网思维下,强调依法治理、强化创新治理,当是一种可行之策。
  如何在现行法制框架下,依法规范网约车与传统出租汽车融合发展、可持续发展?不妨再仔细研读两个文件,看看传递出怎样的信号。
  鼓励创新 依法促进新旧业态融合发展
  有人认为,对网约车实行许可制与当下简政放权、不新设行政许可的施政方针相悖,出租汽车改革在对待新生事物方面,没有坚持互联网思维、违背法治精神。
  法无授权不可为,法定职责必须为。依法规范网约车运营行为,既是有效约束网约车带来的诸如平台与驾驶员、乘客契约关系不明,法律责任界定不清等问题的现实需要,更是交通运输行业主管部门必须履行的法定职责。
  国务院2004年第412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》,设定了三个行政许可项目:出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发。将网约车服务列为许可项目,是因为包括网约车在内的出租汽车经营服务,是直接涉及公共安全以及直接关系人身安全、生命财产安全等的特定活动,需要按照法定条件予以批准。
  交通运输部2014年出台的《出租汽车经营服务管理规定》明确,出租汽车经营服务是指以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务,并按照乘客意愿行驶,根据行驶里程和时间计费的经营活动,包括巡游式和预约式出租汽车经营方式。网约车尽管使用了互联网这种新的约车技术,但其依然是依靠占用道路资源开展营运活动,其本质依然是“为乘客提供位移服务”的出租汽车。
  交通运输部依法将网约车这种具有创新意义的事物纳入出租汽车管理范围,坚持了法治思维和依法治理原则,体现了积极履责、开放包容的态度。
  “互联网是手段,营运才是目的。”近日,暨南大学法学院教授刘文静接受媒体采访时表示,互联网为出租汽车客运业务合同的签订和履行提供了前所未有的便利条件,但合同的最终履行只能在“线下”完成。通俗地说,乘客到达目的地是通过坐上网约车实现的,而不是被网络“发送”过去的。
  她进一步指出,虽然互联网让“跨界”变得非常便利,但在“跨界”经营中,互联网只是工具和手段,不是目的。如果互联网的发展不以技术创新为首要宗旨,不能带来社会财富的实质增长,而是把重点放在利用技术优势与传统行业争夺市场上,那么全社会都将面临为互联网行业垄断者埋单的危险。

  “出租汽车管理新政意在放松对出租汽车经营业务的管制,引入新的经营方式,不仅不会‘消灭’目前以各种名目存在的网约车,反而是为网约车提供了合法化的途径。”刘文静说,交通运输部拟出台的出租汽车管理新政的主旨,是将网约车纳入出租汽车范围统一管理,同时对网约车与巡游出租汽车在经营范围、资质要求和定价制度等方面进行差异化管理,核心内容是让新生事物有条件地合法化。
  积极利用信息技术 推动出租汽车行业转型升级
  随着移动互联网、大数据、云计算的发展,每个消费者的基本信息及消费行为都将能够被记录,每辆车和每位驾驶员的基本信息及服务行为都将可以被采集。这为政府职能部门转变管理理念和更新管理手段提供了有利条件。
  将现代化信息技术引入政府管理,推动传统出租汽车行业转型升级,是此次深化出租汽车改革的重要目标。
  例如在合理配置城市出租汽车运力方面,《指导意见》要求,城市人民政府综合考虑人口数量、经济发展水平、出租汽车里程利用率、城市交通拥堵状况等因素,科学确定出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例。其中特别提到,“建立动态监测调整机制,每年评估市场供求情况并及时调整运力规模”。这有赖于各种大数据资源和数据处理平台的有力支撑。
  《指导意见》提出的“探索利用互联网技术更好地构建企业和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式”、“引导个体经营者在自愿的基础上,实行有组织的管理,提高服务质量,降低管理成本,增强抗风险能力”等内容,将为驾驶员和乘客权益提供重要保障。
  “鼓励出租汽车行业加快与互联网融合发展,引导巡游出租汽车通过电信、互联网等方式提供运营服务,减少车辆空驶,方便公众乘车;鼓励巡游出租汽车推广使用符合金融标准的非现金支付方式,拓展服务功能;巡游出租汽车经营者可按规定开展预约出租汽车经营”等内容,则更加凸显了《指导意见》积极利用互联网思维和技术推动传统出租汽车行业转型升级的主旨。
  有人解读,《管理办法》提出网约车平台分别要在全国各地进行报备,这会增加企业许多的人力、物力成本。对此,中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧表示,在传统出租汽车行业,每个城市的出租汽车都有限定的经营区域。网约车既然是出租汽车的一种形态或者组成部分,确实需要向县级以上道路交通管理部门申请经营许可,以保证其具备本地化的服务能力和管理能力。在车辆接入和驾驶员管理培训方面,网约车平台负有一定责任。如果没有本地化的团队,出现服务质量纠纷时无法保障对驾驶员和车辆的有效监管。目前的真实情况是,在完全没有管制的情况下,开展业务最多的平台所涉及的城市也只有100多个。随着信息化水平的提升,这些事项审批并没有想象中那么复杂。因为在信息化时代,大多数审批事项都可以实现网上受理、网上审查、网上许可。
  加强诚信体系建设 更加注重做好事中事后监管
  市场经济环境下,出租汽车的每一单服务都事关企业、驾驶员与乘客之间契约关系的建立和履行。传统出租汽车存在的拒载、绕道、议价等违规行为,饱受社会诟病;网约车运行模式所带来的发展定位不明确、法规界定不清楚、风险防控不到位等问题,也同样容易陷各方于权益纠纷的泥淖。
  面对多元化的运营主体以及互联网背景下的新形势,《指导意见》和《管理办法》与时俱进,在依法设立前置审批、加强事前防范的同时,更加突出推进诚信体系的建立,为加强事中事后监管提供有力手段。
  以往一些出租汽车服务质量不好,利益并不受损,导致改进服务无动力,根本原因就在于缺少科学有力的监管考核手段。今后,企业再任性而为,可能就要付出重大代价。《指导意见》明确提出,要建立完善以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度。出租汽车经营权准入,应当通过服务质量招投标或依据服务质量信誉考核结果等方式进行配置。城市人民政府要进一步建立完善出租汽车经营权退出机制,对经营过程中出现重大服务质量问题、服务质量信誉考核不合格等情形,按有关规定收回经营权。
  对服务质量如何开展考核?《指导意见》明确,要构建出租汽车信息化监管平台,加强行业运行状况的动态监测和分析。积极运用互联网技术对出租汽车经营者和驾驶员进行服务质量信誉考核,实现优胜劣汰。道路运输管理机构应当定期组织开展网约车服务质量测评,并及时向社会公布本地区网约车经营者基本信息、服务质量测评结果等信息。
  此外,《指导意见》还要求各地交通运输部门提高监管信息化水平。各地要定期公布巡游出租汽车经营权的经营主体、数量、取得方式及变更等信息,以及服务质量信誉考核等有关信息,并向社会及时发布网约车服务质量测评等结果,进一步提高行业管理的透明度。要建立部门协同联合工作机制,强化对出租汽车的事中事后监管。
  针对拒载、议价、途中甩客、故意绕道等出租汽车违法违规行为,《指导意见》一方面要求各地交通运输部门依法严肃查处,通过各种渠道引导从业人员依法经营、诚信服务,公开举报电话,切实保护乘客合法权益;另一方面,明确要加强信用制度建设,建立出租汽车经营者和从业人员信用管理制度,加强违法违规及失信行为、投诉举报、乘客服务评价等信息的记录与应用,纳入全国统一的信用信息共享交换平台,并作为出租汽车经营者和驾驶员准入退出的重要依据。
  针对网约车服务的新特点,《管理办法》要求,网络服务平台数据库应当接入服务所在地道路运输管理机构出租汽车监管平台;网约车经营者应当提供24小时不间断运营服务,并明确服务项目,公布服务质量承诺,建立服务评价体系和乘客投诉处理制度,如实采集与记录驾驶员服务信息;在提供网约车服务时,提供驾驶员姓名、照片、手机号码和服务评价结果以及车辆牌照等信息。有专家指出,这可以充分利用网约车平台更加注重品牌形象的特点,对其形成有效约束,并可以有效发挥公众的监督作用。