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没有收费公路政策就没有公路交通的快速发展

Z--中国交通报    彭燕    2011年09月01日
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  公路是我国覆盖面积最广、通达程度最深的交通方式,承担了全社会75.5%的货运量和93.4%的客运量,是国民经济发展的重要命脉。"贷款修路,收费还贷"的政策,是在改革开放初期,我国公路交通严重滞后、国家财力有限的条件下,探索发展起来的一项重要政策。这项政策的实施,拓宽了公路建设投融资渠道,缓解了建设资金严重不足的矛盾,加快了我国公路交通的发展。

  没有"贷款修路、收费还贷"的政策,就没有我国公路交通运输事业的快速发展,也不可能在短时间内摆脱公路交通对我国经济社会发展的瓶颈制约。这一观点,已经成为普遍共识。

  "这些路,改变了整个中国"

  95%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路靠收费公路政策筹资修建

  "评价我国的收费公路政策,应该用历史的眼光,全面的眼光,切忌短视、片面。"中国社会科学研究院法学研究所研究员周汉华指出,上世纪80年代中期以前,能源、交通一直是国民经济发展的瓶颈,其症结根源在于单一的政府投资体制限制。因此,放开准入,引入社会资本,收费还贷,是非常重要的体制与机制创新,短时间内一举改变了交通的瓶颈制约现象,公路里程快速增加,推动了经济社会全面发展和公路事业的跨越式发展,这也符合国际通行做法。

  "可以肯定地说,我国收费公路政策成绩是主要的,现在出现的各种问题都只是高速发展当中的局部问题,是制度如何进一步完善的问题,而不是要根本否定我国的收费公路政策。"周汉华强调。

  据交通运输部统计,到2010年年底,与1984年相比,全国公路总里程提高了4.3倍,二级以上高等级公路提高了27.9倍,干线公路车辆行驶平均速度因此提高了1.2倍,高速公路更是从无到有,在不到30年的时间里建成了7.4万公里,居世界第二。据有关资料,高速公路的单位运输成本比普通公路的单位运输成本低大约30%,高速公路的运输时间比普通公路节约50%以上,高速公路的事故率大约比普通公路降低40%。

  著名经济学家胡鞍钢在一次讲座中曾经谈到:"改革开放以来,中国交通实现了跨越式发展,已经从世界'交通小国'成为世界'交通大国',有力地支撑了中国创纪录的经济高增长。在960万平方公里的国土上,仅仅一代人的时间里,中国交通状况已经发生了天翻地覆的变化,规模之大,范围之广,在世界现代历史上前所未有,堪称是一场交通革命。"

  而在这场交通革命中,公路建设特别是高速公路建设,无疑是一大亮点。对此,胡鞍钢这样评价:"我国高速公路发展从大大滞后于经济发展到相对适应,再到适度超前,释放了中国发展的潜力。可以说,这些路,改变了整个中国。"

  在当时国家财力有限的情况下,正是依靠"贷款修路,收费还贷"的政策,才得以修建了改变整个中国的高等级公路。

  世界银行的研究报告《中国的高速公路:连接公众与市场,实现公平发展》曾指出,"还没有任何其他国家,能够在如此短的时间内,大规模提高其公路资产基数。"据统计,现有公路网中,95%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路是靠收费公路政策筹资修建的。据不完全统计,目前收费公路建设总投资中将近70%的资金是通过银行贷款和集资获得的。 

  交通运输部规划研究院副总工程师徐丽认为,在收费公路政策的推动下,我国以高等级干线公路为代表的公路交通基础设施取得了持续快速的跨越式发展,这一政策效果已经被社会广泛接受,但这些评价还是不全面的。收费公路政策还具有以下重要意义:一是弥补了我国现行财税体制的不足,为公路建设的地方事权主体开辟了合法的融资渠道;二是使我国公路行业成为最早向民间资本开放的行业,也是吸引和利用民间资本最多的基础设施行业;三是收费政策带来投资主体多元,打破了垄断运营的情况,使公路行业成为市场化程度最高的行业;四是通过收费公路政策安全有效地吸引信贷资金,缓解了我国银行长期存在的巨大存贷差压力。 

  收费公路政策必须坚持

  使普通公路逐步回归公益属性,继续有效利用社会资金建设高速公路

  有一种观点认为我国的公路应该全部不收费,周汉华说,这既不现实,也不合理。完全不收费公路网,不但在我国不现实,在美、日、德等发展程度高得多的发达国家也没有实现。

  当前我国高速公路正处于形成网络的关键时期,35%的国家高速公路尚未建设完成,一些主要运输通道拥堵现象普遍,急需扩容改造。初步估算,公路建设每年需投入资金超过1万亿元;已经超过400万公里规模的公路,每年的养护、运营与管理费用接近3000亿元,加上现有收费公路的贷款余额,仅仅依靠公共财政显然难以满足这样庞大的资金需求。而且实际情况是,随着我国财力加强,财政投入公路建设资金的绝对额不断增加,但其投资额占公路建设总投资的比例却在逐年下降。据交通运输部财务司提供的数据,2001年至2006年,国家财政投资占全国公路建设投资总额的比例从20.22%降到了11.09%,下降了近一半。这一事实说明,国家财政投入公路建设的资金不仅无法满足需要,而且缺口越来越大。

  周汉华认为,其实公路是否收费不仅仅是政府财力能力问题,更多是一个完全政府投资的一元体制还是政府与社会共同参与的二元投资体制的制度选择问题。国内外的成功经验都表明,二元体制优于一元体制,是基础设施产业的共同选择。

  南开大学交通经济研究所博士刘勇告诉记者,世界银行在1994年的发展报告中对包括交通在内的基础设施的性质进行了详细分类,认为高等级公路是属于俱乐部型公共产品,市场化程度比较高。而俱乐部型公共产品可以通过收费将不愿付费者排除在该产品的消费之外。"无论从资源配置效率还是公平性角度来考虑,在我国目前发展阶段下,直接收费结合政府税收转移收入和使用者税是我国高速公路收费比较合理的模式,而从我国高速公路投融资现状以及未来面临的发展任务分析,直接收费在未来较长一段时间内仍将是我国高速公路建设与发展的一种必然选择。如何兼顾公众利益和高速公路运营主体利益,规范高速公路收费是需要重点解决的问题。"刘勇说。

  徐丽认为,构建以高速公路为主体的收费公路体系和以普通公路为主的非收费公路体系是解决公路交通可持续发展的顶层设计,可以这样理解,一个是由公共财政负担的公路体系,一个是由使用者直接付费的公路体系,两个体系利用不同的方式筹集公路建设和养护资金。

  国家发展改革委副主任徐宪平在全国收费公路专项清理工作电视电话会上表示,一方面,要加大政府财政投入,使普通公路逐步回归公益属性,建设为公众提供基本出行服务的非收费普通公路;另一方面,要抓紧完善收费公路政策,继续有效利用社会资金,建设低收费标准、为公众提供高效出行服务的高速公路。

 
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