转变海事职能的思考与建议
交通运输部海事局 刘强 2014年01月04日

  十八届三中全会指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在“加快转变政府职能”方面,提出要全面正确履行政府职能。海事作为国家重要的水上执法力量,应该适应新形势、新身份和新使命的要求,主动投入转变部门职能定位的改革路径中来,继续推动监管模式、服务方式、管理机制适应经济社会发展的实际需求,不断提高海事的综合服务保障能力和整体竞争力。

  一、加快海事职能转变的理论和现实依据

  美国学者蒙哥马利认为(L.D.Montgomery)认为,行政改革是一个过程,是指调整行政机构与社会其他要素之间的关系或者行政机构内部的关系,改革的目标和所提出的各种弊病都随着政治情势的不同而改变。 行政权是国家权力的一种,对行政权的边界厘定和合理分配,是行政体制改革的核心任务。海事部门所行使的行政执法权与涉海事务管理权,是国家行政权的一个组成部分,海事职能转变的方向和途径,也必须从改革发展的宏观视角和现实需求来审视。

  从理论角度来看,首先,行政权的关系主体分为归属主体和行使主体。 行政权是不能脱离归属主体的意志而行使的,我国宪法也已将两者作了明确分解。也就是说,凡属不符合主体意志的执法行为,都必须改进和完善。海事部门所掌握的行政权特别是执法权,是人民赋予的,其行使必须以人民意志为转移。其次,行使主体相对于归属主体而言处于工具状态,是归属主体完成其宗旨和理念的一种手段,归属主体可以对行政主体的行为方式进行设计和要求,并向行使主体传递需求和愿景。因此,随着改革开放的不断深入、经济社会的快速转型和海洋管理格局的深刻调整,海事部门必须在满足人民群众日益增长的水上安全需求、公共服务需求等方面更有作为,加快转变海事职能定位,重新设计海事管理模式。再次,从行政权行使主体的成本分析来看,行使主体的所有消耗必然转移到归属主体身上,从这个角度来看,海事管理的效率和效益低下,必将增加人民群众的生活成本和压力,导致海事公信力的丧失和群众配合度的衰减,还将从根本上影响到海事部门的执法地位和存在基础。

  从现实来看,党的十八大报告提出了建设海洋强国的战略部署,这预示着海洋开发利用将进入新的发展时期,也将赋予海事新的历史使命和作用空间。第一,发展海洋经济是建设海洋强国的必由之路。“十一五”期间,我国海洋经济年均增长13.5%,以海洋高新技术为支撑的海洋新兴产业发展迅速 ,海洋经济成为东部沿海地区经济转型升级的重要引擎。与此同时,与海事管理密切相关的远洋运输、造船等产业产能过剩、亏损加剧的状况却依然严重,海洋交通运输产业加快转型已迫在眉睫。转变经济发展方式的关键是转变政府职能。当下“两种转型”迫切需要海事部门在行政审批、政策供给、技术支撑等方面予以支持。第二,在新的海洋管理格局下,海事面临新的发展环境和发展要求,海事在水上安全监管和防治船舶污染、水上搜救和船舶污染事故应急、重大海上溢油事故处置、救助、导航测绘和国际履约等方面的的核心作用将进一步巩固和扩大,海事亟需在服从国家整体部署的基础上,从多维度对部门定位和管理职能进行重新设计和理顺,形成与新的海洋管理格局相协调的履职体系。第三,本轮国务院机构改革将转变职能和理顺职责作为改革的核心。海事在面对更加艰巨繁重的监管任务的同时,必须在推动职能转变和事权下放方面出台新的举措,解决某些领域存在的行政权力定位失衡、权威性不足等问题,将运行机制和管理方式转变到规范有序、公开透明、便民高效的良性轨道上来。最后,随着海事核编转制工作的完成,海事队伍已纳入公务员管理,对海事依法行政、规范执法、科学管理的要求越来越高,海事工作的法制依据越来越清晰,转变海事职能也将更加紧迫。

  二、在综合考虑海事管理的特点的基础上明确职能定位

  加快海事职能转变,提高海事公共服务能力,是当前海事部门自身建设的一项重要任务,也是打造“海事管理升级版”的基础工程。海事管理与其他行使行政权力的方式不同,其特点是由海洋开发利用活动的规模和性质、海事法律制度、海事履约机制以及海洋管理格局等因素决定的,除具有行政管理的一般特点之外,还有其独特之处:一是海事管理具有极强的规范性和技术性,是对有关法律和科学技术的实际运用。它要求海事管理行为既要符合法律精神和法制要求,又要体现较强的科技水准和政策水平,确保海事管理行为合法公正。二是海事管理具有广泛性和综合性,从管理范围来看,包括我国的内水、领海、毗连区、专属经济区以及港口作业区等;从管理内容来看,涉及到水上交通安全、海洋环境保护、海域使用、从业者权益维护等事务;从行使行政权的部门来看,有国务院和各级地方人民政府所属的海事行政管理机构;从适用法律来看,既遵照我国海事方面的法律、法规和规章,又适用我国缔结和参加的国际海事公约。这决定了海事管理部门一方面应当严格按规定梳理工作内容,全面履行职责,另一方面也应当对职责进行合理整合和有效衔接,避免管理行为叠加和缺位。三是海事管理具有不可比拟的优势。我国管辖海域除渤海是内海外,其他均不同程度地存在着与邻国之间划分海域疆界和岛屿归属等问题,复杂性、敏感性很强,容易引起地区矛盾甚至国家冲突。海事管理以国际海事公约为依托,以和平利用海洋为目的,通过保障船舶安全航行、保护海洋环境清洁、履行人命救助等义务来体现国家主权和利益,相关方不易激化矛盾,管理行为带有较强的义务性,又能够迎合各国在海事领域的合作需求。因此,通过优化海事管理维护国家海洋权益是一种行之有效的方式,增强海事履约能力应当作为海事职能转变的重要内容。总之,加快海事职能转变,要以理顺职责、加强服务、提升能力为核心,建立一个以人为本、与我国经济社会发展转型相适应、有利于水路交通运输生产力发展的海事管理模式。

  三、转变海事职能的现实途径

  (一)转变管理理念

  任何行为本质上都是观念指导下的产物,因此,更新观念是转变职能的前提和基础,要摈弃各种落后于发展要求的、滞后的的管理理念,建立起基于海事职能定位、体现科学发展观要求的现代行政理念。即必须树立以人为本的服务观、执法为民的业绩观、依法行政的法治观和全面履职的责任观。

  (二)完善法规体系

  依法行政是政府行为的准则,也是政府职能转变的有力保证。海事部门转变职能定位,必须加强对相关法律法规、国际公约、航运政策等方面的研究,加快立法进程,推动建立一个系统、统一、公正、便于监督,并与国际公约有效衔接的海事法规规范体系。当前,特别是要加快《海上交通安全法》修订进程,完善海上搜救法律体系、海上防污染法规体系和海事法律服务体系。

  (三)改革管理体制

  政府职能的发展变动是机构改革内在动因,机构设置与改变必须服从职能的变化。 海事转变职能,应该以此次国务院机构改革和核编转制工作为契机,进一步理顺管理体制,改进管理方式,提高行政效能,将精简审批事项、完善管理规范、推进政务公开有机结合起来,从而形成保障公共安全和服务经济社会发展的合力。

  (四)建设高素质海事队伍

  加强队伍建设,这是海事部门转变职能的关键环节。一方面,要加快优秀人才培养,重点培养科技研发人才、履约人才和各类专业技能人才,建立起覆盖各专业门类的人才集群。另一方面,要加强各级领导班子和干部队伍建设。以优化结构和能力建设为重点,配齐配强各级领导班子,选准用好各级领导干部,切实发挥好领导班子和干部队伍在推动职能转变中的主力军作用。

  (五)推进电子政务建设

  提高海事信息化建设水平,广泛应用电子政务技术,是海事转变职能的重要手段。当前,一方面,加快整合海事监管业务、应急搜救、航海保障和内部管理等基础信息数据,实现各级海事机构之间、各主要业务之间以及业务与内部管理之间数据信息的互联互通。另一方,拓宽海事政务公开渠道,完善电子政务系统,扩大网上申报业务范围,提供多种形式的查询服务,及时向社会提供全方位航海安全保障信息服务。

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