创新收费公路管理模式加快构筑公路两个体系——日本收费公路改革启示
交通运输部公路局 王燕弓 2014年01月04日

  公路是我国覆盖面积最广、通达程度最深、服务人口最多、公益性最强的交通基础设施,现有路网中97%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路都是依靠收费政策建成的。受建设、养护、融资成本快速上涨和通行费收入增长放缓影响,我国收费公路正面临巨大挑战。全国收费公路连续两年收不抵支,且亏损额呈扩大趋势;即将到期的收费公路无法按时偿清债务;路网分割导致了政府监管困难;服务质量问题引发了社会负面反响。这些问题已经严重影响了我国收费公路的健康和可持续发展,其他国家也曾遇到过类似问题,日本则是通过创新和完善收费公路管理模式,很好的解决了这些问题,日本的收费公路改革对我国收费公路管理有着重大的启发意义和借鉴价值。

  一、日本收费公路管理模式

  日本是市场经济最发达的国家之一,但其在收费公路发展过程中一直坚持政府主导的管理模式,因为公路收费是提供公共服务的手段而非目的,收费并不改变其公共产品的本质属性,而收费公路的垄断特性和在经济社会发展中的基础性地位也决定了应由政府主导。现行的日本收费公路管理模式既不像我国的经营性公路,也不同于我国的政府还贷公路,而是吸收了两者优点的结合体,即政府主导框架下的特许专业公司建设运营模式,同时也是典型的全路网统贷统还的模式。这种模式分工清晰,很好地理顺了政府、市场、社会之间的关系,降低了日本收费公路融资、建设与维护成本、提高了收费公路的运营效率与透明度,同时还确保了公路网管理的完整统一和公益属性,更是获得了日本公众的广泛认可和支持。日本收费公路管理模式具体可分为两个阶段:

  1、“道路公团”(NDK)模式

  1956年,日本制定了《日本道路公团法》,由中央政府投资成立了日本道路公团。道路公团是以建设和管理收费公路为主要业务的非盈利特殊法人,是执行政府决策和规划的独立运作的机构,受国土交通省监督。道路公团的资金来源除政府资本金外,主要是债券和票据的发行收入、贷款、政府补贴和通行费收入,同时政府给予它各种优惠,包括提供担保,提供用于支付债务利息的补贴,减免包括公司税在内的各种税赋。为有效地筹集和利用民间资金,促进高速公路的发展,日本相继成立了4个道路公团,日本的国家高速公路网基本都是依靠这四家道路公团建成的。

  2、“资产持有及债务偿还机构”模式

  2005年10月,日本政府对“道路公团模式”进行了进一步优化改革。这次改革的动因主要是基于日本公众对道路公团负债水平、偿还能力和管理效率的担忧。作为特殊法人 的道路公团,在运行的后期由于缺乏竞争机制与成本意识,出现了责任目标模糊,运营效率降低,管理不透明,机构与业务的自我膨胀等问题。因此,日本政府决定对道路公团的职能进行拆分,先是对道路公团的建设、管理和收费职能进行了企业化 改革,为确保企业的合理规模和通过比较竞争建立成本与效率意识,日本政府按区域设置了六家相互独立的国有收费公路特许运营公司,运营公司的外包业务实行彻底的市场开放,以提高管理效率与服务水平;同时成立了“日本高速公路资产持有及债务偿还机构”(以下简称“机构”),全面继承了四家道路公团的公路资产管理和债务偿还职能,实现了日本全国收费公路的统贷统还。“机构”的身份是公益性的独立行政法人 ,为了成立该机构,特别出台了《日本高速公路资产持有及债务偿还机构法》,其法定目标是在2050年还清日本所有收费公路债务(包括新建续建所发生的债务)。2005年成立之初,该机构承接的收费公路债务为387398亿日元(约为21010亿人民币),截至2011年底,机构的债务余额为321426亿日元,已偿还了17%的债务。

图 1 日本收费公路管理模式改革

  改革后“机构”代表日本政府持有公路资产,并将资产“出租”给六家特许公司,允许其收取通行费,资产出租属于非盈利性质,租金全额用于统筹偿还日本收费公路债务,公司除收取通行费外还负责收费公路的日常管理维护。租金标准按照通行费收入扣除管理维护成本(政府每五年核定一次)的原则确定,因此通行费收入的绝大部分都被以“租金”的形式上缴给了“机构”,实质是一种“代收费”的方式,但该方式从程序上优先确保了收费公路的管理维护资金需求,使公路通行服务保障和养护维修不受还债等其他因素的挤占和影响。通行费并不是公司的赢利点,公司是通过服务区经营、沿线广告、信息服务等方面获得利润。在养护质量与服务标准达标的前提下,公司通过技术创新和效率提高所节约的管理维护费用可归公司所有,从而充分调动了公司的积极性。

  新建收费公路需经“机构”同意,由公司负责项目初始融资,组织公开招标建设,并负责施工质量的监管。建成后的公路资产和建设债务经过验收审计后全部移交给“机构”,同时签订特许运营合同。由于公路建设质量的好坏决定了未来维护的工作量与费用支出,在定额管理和服务结果考核的框架下,也决定了公司可结余资金的多少,使公司利益与社会利益达成了一致,公司有充足动力对建设施工过程实施严格监管,积极研究和采用新材料、新技术、新工艺,主动提高收费公路的建设质量和技术水平。

图 2 日本现行收费公路管理模式

  二、职能转变与管理模式创新的启示

  日本收费公路管理的“机构+特许公司”模式最突出的优越性,就是将市场调节这只“看不见的手”与政府管理这只“看得见的手”在“公共产品”的提供和管理中有机结合起来,通过职能转变和管理模式创新,将应由政府负责的公益性职能进一步加强,将可以通过市场机制实现的具体运营、管理、养护的职能全面下放,充分发挥企业的活力与专业优势,通过相互竞争提高效率和服务水平。该模式对我国收费公路管理有四个方面启示:

  1、通过公路资产持有确保政府主导

  “机构”代表日本政府持有收费公路资产,扮演着“业主”角色,特许公司在建设阶段是“临时融资平台”和“代建人”,公路建成后进行资产与债务的移交,同时公司与“机构”签署特许运营协议,成为替“业主”管理资产的“物业公司”角色。这种BTO 的模式,既确保了政府在收费公路领域的主导地位,避免了经营性收费公路游离于管理之外的现象,也消除了由“企业”主导时利用公路垄断特性谋取暴利的可能,而非盈利的通行费征收模式也更容易被社会公众理解和接受。

  2、实行统贷统还降低公路收费标准

  日本收费公路发展与我国类似,早期修建的收费公路造价低、流量大、还债能力强,主要集中在东京、大阪周边,后期修建的公路造价高、工程难度大、交通量小、还债能力弱,分布在相对欠发达地区,如果实行项目单独核算,就会出现数倍于平均水平的收费标准,超出公众承受能力,但如果不提高收费标准,一些项目又会出现严重债务危机。因此日本政府通过“机构”实行了全国收费公路统贷统还,通过交叉补贴,基本统一了全日本的通行费标准,还消除了债务风险。结合全日本收费公路整体债务与收入情况,通过精密测算,日本政府在2005年改革时设定了用45年时间还清收费公路债务的目标,同时还整体降低了10%的收费标准。日本相关法律规定,“机构”每年的资产变化、租金收入、还债支出、债务余额等情况必须定期公布,接受社会监督,消除公众“债务越还越多”和“无法按时偿还”的担忧。

  3、发行债券降低收费公路融资成本

  目前,日本收费公路建设资金主要是以专项债券等低成本融资方式为主,2005年12月至2013年2月,“机构”共发行了101笔“日本高速道路保有债务偿还机构债券”,总额为41528亿日元,债券最小面值为1000万日元(62万人民币),这种方式投资门槛低,对投资者没有任何限制,上至银行企业、养老基金,下至一般百姓甚至退休老人,都可以自由公平参与,加之投资渠道简单透明,形成了供小于求的债券发行方市场,在满足融资规模的前提下,通过投资者间的竞争得到了最低的票面利率(融资成本),最新一期利率仅为0.781%,略高于日本国债,这也是通过市场机制所确定的收费公路投资“合理回报率”,得到了日本全社会的认可。这种发债的方式也使得广大公众的利益与收费公路的利益达成了一致,提高了公路收费政策的社会支持度。反观我国现行的收费公路融资模式,动辄数十亿的投资门槛,在“拒绝”大量只需较低回报率的中小投资者和公众投资需求的同时,也提高了收费公路整体的融资成本。

  4、收费公路实行统一和专业化管理

  日本收费公路按区域组建了六家国有全资特许公司,这种投资、还债与建设运营相分离的模式,确保了收费公路建设运营的专业性和路网管理的完整性,避免了公共利益与投资利益的矛盾问题(如养护投入越大,服务质量越高,投资收益越小)。特别是随着收费公路里程的增加,特许公司运营管理的边际成本持续下降。与一路一公司和谁投资谁运营的模式相比,不需要组建新机构,装备和人员也可以统一调配,大幅降低了日本收费公路网的运营成本,避免了路网分割管理带来的协调成本,实现了路网服务水平的标准化和均等化,也很容易完成了日本全国收费公路联网收费和全路网路况信息服务。

  日本收费公路采取的政府与企业分工合作的模式,很好的协调了政府、市场和社会间的关系,充分利用了各方的优势和资源,调动了各方的积极性,实现了三方“共赢”。而我国收费公路政策设计之初,目的仅是通过收费解决建设资金问题,因此,我国收费公路管理模式都是从建设角度考虑的,收费公路也被分为还贷性和经营性两种,政府要么一管管到底,要么就完全交由企业主导运作。而这些收费公路对公众来说,其实应该是完全相同的公共产品,提供的也应该是水平一致、标准相同的均等化公共服务。在收费公路的实际管理中,政府和企业由于价值取向和目标不同还产生了种种矛盾,政府和公众希望能以最低的成本提供尽可能好的公共服务,企业希望借助公路的垄断特性实现利益最大化,为此还发生了还贷性公路被违规无偿划拨给企业牟利的问题,受到了社会公众的质疑。转变政府职能,就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题,通过简政放权,进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用;同时把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。既要把该放的权力放开放到位,又要把该管的事务管住管好。收费公路进一步突出公共产品属性,是公路创新投融资机制,确保收费公路可持续发展的基石,只有进一步强化收费公路的公益性,才能更好地让社会公众理解和接受收费公路政策,才能顺利实施“公路两个体系”发展战略。为此,必须从统一所有权、统一管理、统一服务、统一标准的角度重新思考和设计我国收费公路的发展模式,只有跳出旧有的管理模式和习惯性思维,通过转变职能,创新收费公路管理模式,才能实现收费公路建、管、养的良性循环,才能确保收费公路的健康和可持续发展,为经济社会发展和人民群众提供更高效率、更高水平、更优品质、更加透明的公路出行服务。

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