交通运输行业政府机构管理职能转变之取向
交通运输部公路科学研究院 徐瑛 2014年01月04日

  党的第十八次代表大会诞生了新一届中央领导机构,新领导层将转变政府机构职能作为新时期政府工作的一项重要内容。十八届二中全会把转变职能放在更加突出位置,在向市场放权、向社会放权、向地方放权方面迈出了重要步伐。李克强总理也多次强调“该放的权坚决放开放到位”交通运输行业继“大部制”机构调整,也需要思考和讨论行业政府机构职能转变方向以及具体实现。

  1. 交通运输行业中的政府管理之手:增长甄别和因势利导

  我国著名经济学家,也是我国改革体制框架设计者之一吴敬琏先生曾说:中国社会主义市场经济制度尚未完全建立,造成了目前困扰中国社会的种种问题,这些问题的根源都是市场化进程不彻底造成的.中国共产党的第十八次代表大会进一步明确了“坚持社会主义市场经济的改革方向”.这种历史性的判断,为我们坚定社会主义市场经济建设指明了方向。

  在公共管理和服务领域,交通行业是目前中国做得较好的行业。公路建设市场是我国最早打破行业限制、向社会开放的市场之一。交通运输行业也最早向全社会开放,实现了我国社会商品三十多年来的极大流动,并支撑了近十多年来我国电子商务的飞速发展。

  目前限制交通行业市场化运行中暴露出来的种种问题,最根本的问题在于未能从制度上将“公”与“私”有机地区分。在制度上体现为行政权的扩张。应当强调法律对行政的控制,更多地利用市场、竞争和价格等经济规律来对政府、企业和个人的行为进行引导。

  对于政府在市场经济中的作用?以及政府在推进社会经济发展中的具体职能?一直以来各届都有热烈的讨论。世界银行在20世纪80年代和90年代的很大一部分时间里否认政府在工业化过程中的作用。但在看到东亚国家(如韩国、中国台湾、新加坡和中国香港)的卓越经济表现之后,开始研究东亚奇迹(世界银行,1993)。林毅夫教授结合他在世界银行对全世界不同国家发展经验和历史的总结,在他的新著中整理出了一套有效的市场机制中政府增长甄别和因势利导的职能和措施框架?,应用到交通运输行业,就是行业管理部门在增长甄别和因势利导的价值和职能框架下进行行业的经济环境建设,法律环境建设和技术环境的建设。

  从交通运输行业的目前发展来看,行业管理部门在行业增长甄别和因势利导方面已经进行了一些相对成功的尝试和探索,从推进行业的先进组织模式如道路货运行业甩挂运输模式的试点推广,到节能减排行业典型技术和产品的推荐等,相对有效的实现了行业的结构转型和升级。但从行业市场化发展的要求上,行业管理部门仍然有很多可以继续深入的工作。例如包括广开渠道鼓励企业在新型商业模式上的创新和发展,以及积极鼓励和激励私营企业的发展和创新等。

  2.交通运输行业政府职能转变之经济环境建设:打破专营权,避免行政垄断下的市场开放

  具体到交通行业政府职能转变中的经济环境建设,我们首先面对的问题就是:交通运输行业属于公用事业,行业发展的外部性较强,是否有必要通过行政垄断来保证供给数量和质量?交通运输部通过自身的发展已经回答了这一问题。正如我们前面提到的,我国公路建设市场向社会开放, 我国公路建设才取得了飞跃性的发展。目前我国高速公路总里程位居全球第二,仅次于美国。而具有明显对比性的是,正是由于原铁路部门的行业封锁和垄断,造成了铁路交通发展的严重滞后,目前我国铁路总里程只有美国的40%。

  图1 中美铁路、高速公路里程比较

  数据来源:http://wenda.tianya.cn/question/3c005fdc436bc548 道路运输统计公报2012

  因此大部制后的交通运输部如何在铁路规划和管理领域有所突破和创新,避免行政垄断下的市场开放,是交通运输行业政府市场环境建设要重视的问题。2013年8月9日国务院出台了铁路改革投融资体制,加快推进铁路建设的意见,提出了全面开放铁路建设市场,迈出了打破铁路行业行政垄断的第一步。

  交通运输的一些行业还存在一定程度的专营权排它性的问题,最突出的就体现在出租车行业牌照使用权的排他性,以北京为例,出租车牌照垄断租金从几万上升到几十万,也使得出租车运营成本居高不下,并造成行业发展的不公平。因此,交通运输部门在行业市场化环境建设中,要继续深化改革,打破专营权垄断。

  3.交通运输行业政府职能转变之法治环境建设:“非禁即入”和多样化利益

  在法治环境建设方面,市场经济是平等的所有者彼此交换产权的一种关系,所以现代市场经济的基础是法治,只有在法治的基础上,才能建立一个符合全体公民利益的市场经济。法治环境的建立就是改变现有的“人格化交换为主的‘熟人市场’”为依靠双边和多边声誉与惩罚机制作用下的“非人格化交换为主的‘生人市场’”,也就是不用上学、看病动则要找熟人、托关系。实施保证是合乎公认正义的法律和独立公正的司法。

  从行业的角度看,尽量减少行业管理部门对行业的行政干扰和管理“越位”。因此,交通运输行业认真执行《中华人民共和国行政许可法》和“非禁即入”的法治原则,即减少“市场准入”管理。在这我们要强调下,market access 是指市场进入或市场进入权,而不是市场准入,因此,只要没有法律的明文禁止,都可以自由进入,取消各种各样不合理和不合法的行政许可。

  4.交通运输行业政府职能转变之技术环境建设:构建行业技术标准体系和信息平台建设

  在技术环境建设方面,我们强调,在市场经济中,政府部门设计游戏规则,充当“裁判员”。目前交通运输行业地方职能部门信息平台建设如火如荼,但发挥的效果有限,众多物流企业和电商企业自建平台反而效果显著。行业职能部门可以考虑因势利导,通过设立奖励基金的形式对这些自建信息平台的企业进行外部性补偿,以使行业信息平台发挥更有效的社会作用。

  6.总结

  目前,我国经济发展面临较大的挑战,一方面政府投资产出效率越来越低,政府拉动经济空间有限,另一方面,营商环境尚未有较大改善,内部消费需求拉动效果不显著。深化改革,通过释放私营经济活动带动经济发展已经成为这一届政府改革的共识。交通运输行业政府机构职能的转变核心思路是政府减少行政干预,通过增长甄别和因势利导鼓励行业内私营企业的发展,引导行业运营组织模式的升级,鼓励行业在新型商业模式上的创新发展。即在增长甄别和因势利导的价值和职能框架下进行打破专营权,避免行政垄断的经济环境的建设,实施“非禁即入”,多样化利益解决机制的法治环境建设以及设定行业标准和规范,进行行业信息平台有效建设的技术环境的建设。从而实现深化改革,建设公平、公正、公开的行业市场经济的目标。

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