大部制改革背景下的交通行政职能转变初探
交通运输部管理干部学院 刘纬国 陈晓燕 2014年01月04日

  2013年《国务院机构改革和职能转变方案》决定:将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。组建国家铁路局,由交通运输部管理,承担铁道部的其他行政职责;组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责。不再保留铁道部。这是继2008年交通运输部成立之后,交通运输大部制改革的深化。交通运输部被赋予了统筹规划铁路、公路、水路和民航发展职责。与建设综合交通运输体系相协调的中央交通行政管理部门初具雏形。历次机构改革实践表明:机构改革只是形式,职能转变才是关键。新一轮交通运输大部制改革的核心问题是如何实现交通行政职能转变。要解决好这一问题,就必须把握交通行政职能的基本定位,明确交通行政职能转变目标,找准职能转变的途径和工作切入点,促进机构改革与职能转变深度融合。

  一、交通行政职能的基本定位及其历史性

  交通行政职能是交通行政机关在交通运输经济发展过程中的职责和功能,包括基本职能和运行职能。交通行政职能定位重在明确交通行政机关“管什么”和“怎么管”。从规范分析角度分析,交通行政职能具有一般性、特殊性和历史性。首先,作为政府的组成部门,交通行政机关承担政府的一般职责,贯彻执行国家经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设政策。交通行政职能是涵盖政府政治、经济、文化和社会管理职能的完整体系。其次,作为行业主管部门,交通行政机关肩负着发展交通运输经济的特殊使命。交通运输经济管理职能是交通行政机关区别于其他政府组成部门最显著的标志,是交通行政机关设立和存在的关键依据。交通行政机关的首要职责是谋划和推进交通运输经济的发展,宏观调控交通运输总需求与交通运输总供给的矛盾关系,维护交通运输经济发展秩序,提高交通运输经济运行效率,促进交通运输经济的可持续发展。此外,受经济基础与上层建筑矛盾运动规律影响,交通行政职能具有历史性。它总是随着行政环境变化而动态调整。不同时期、不同社会环境下交通行政职能重心和实现方式不同。

  二、大部制改革背景下交通行政职能转变的基本目标

  大部制改革本质上是政府对日益成熟的市场经济和公民社会的积极回应,是推动上层建筑适应经济基础的主动变革,也是政府管理的自我完善。大部制改革过程中交通行政职能转变围绕两大目标进行:第一、从优化行业管理角度而言,其直接目标是建立与综合运输体系建设相匹配的行业管理体系。2013年《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》明确指出,要完善综合交通运输体系,加快推进综合交通运输体系建设。第二、从加强政府自身建设角度而言,其长远目标在于建立服务型政府部门。党的十八大报告指出,要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。党的十八届三中全会强调,必须切实转变职能,建设法治政府和服务型政府。交通行政职能转变遵循“建设服务型政府”这一改革方向。

  三、大部制改革过程中推进交通行政职能转变的实践途径

  交通行政职能转变既包括基本职能的调整,也包括运行职能的优化。既要改变管理范围,也要改变管理方式和方法。推进交通行政职能转变应从以下几方面工作着手:

  (一)牢固树立服务行政理念,调整交通行政职能重心。

  要树立服务行政理念,以履行“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理和环境保护”职能为目标,简政放权和加强管理并举,努力推动交通行政职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义转变。一是加强交通运输经济宏观调控职能。加强交通行业发展战略、规划、政策法规以及技术标准的研究制定及监督实施工作,减少对交通运输企业、行业社会组织及公民交通需求的直接干预。二是加快综合交通运输体系建设。推进不同交通运输方式统筹发展、协调发展,尽快实现不同交通运输方式相关政策法规、信息资源和技术标准有序衔接和有机融合。三是强化“民生为本”的意识,打造民生交通、人文交通,提升交通运输公共服务质量。坚持民生优先,努力破解交通运输基本公共服务供给中存在的总量不足、质量不优和结构不合理等问题。

  (二)调整交通财政资金支出结构,优化交通运输行业的投融资政策,激发交通运输经济发展的内在活力。一方面,要转变投资重点,促进交通财政资金投入机制从“经济生产型财政”向“公共服务型财政”转变。财政资金投入应向全国性、区域性重大基础设施倾斜,向有利于推动交通运输产业升级的重大领域倾斜,向优化交通运输基本公共服务领域倾斜,发挥好政府投资“四两拨千斤”的宏观调控效果。另一方面,要全面把握国家“发展混合所有制经济”和“推广政府购买公共服务”的重大政策基于,深化交通运输投融资体制改革,畅通交通企业和社会资本参与交通建设及交通运输公共服务供给的政策渠道,激发交通运输经济的内在活力,形成政府、企业和社会推动交通发展的合力。

  (三)理顺交通行政的权责关系,建立高效协调的交通运输治理体系。

  职能转变与权责关系调整相伴而行。要以权责对等、运行协调为原则,系统梳理交通行政权责关系,建立高效协调的交通运输治理体系。就交通运输部的职能调整而言,一是理顺交通运输部同有关部委的交通管理权责关系,优化沟通协调机制,增强交通行政管理的部际协同性。二是理顺交通运输部与地方政府的权责关系,按照权责对等原则合理划分财权和事权,既扩大地方自主权,又加强行业的宏观管理。三是理顺交通运输部同部管局之间的权责关系及运行机制,明晰内部工作层次性。按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的大部制改革思路,加快建立层次清晰、运行有效的内部管理制度。四是理顺交通运输部与部属事业单位、交通行业协会在交通运输公共服务体系中的职责关系。按照事业单位分类改革要求,加大部属事业单位公共服务职能整合力度,强化事业单位的公益属性和服务功能,充分发挥其在技术创新、专业评审、资质认定、研究咨询以及教育培训等方面的支持功能。按照推进行业协会与行政关脱钩的原则,还原行业协会、商会的社会中介组织特性,充分发挥其服务、咨询、监督和行业自律等组织功能,使其更好地为交通发展服务。

  (四)改进交通行政管理方式,提高交通行政的公信力和执行力

  服务型政府建设强调民主、突出责任、注重法治和政府绩效。它要求政府管理方式由行政手段为主转变为经济手段为主,经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。由微观的直接管理转变为宏观的间接管理。由注重过程到讲究程序、注重结果并重。当前,推进依法行政、政务公开和加强绩效管理是转变交通行政职能、构建服务型政府部门的重要切入点。要继续完善交通法律法规,深入推进交通运输行政执法改革,切实做到文明执法和规范执法。深刻理解民主行政理念,掌握基于民众需求的行业公共政策制定方法与技巧,大力推进政务公开,充分保障专家学者及社会公众的知情权和参与权,使其发挥积极的建设性作用。要注重交通资金投入及行业管理政策的绩效评估,做好政策反馈和绩效评估工作,加强行业发展规划与政策执行监管力度,提高政策效力,提升交通行政机关的公信力和执行力。

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