高速公路实施特许经营的思考与建议
交通运输部科学研究院 褚春超 石佩文 李忠奎 路瑞锁 2014年01月06日

  改革开放三十多年来,我国依赖收费公路等政策,实现了交通事业跨越式大发展,取得了举世瞩目的辉煌成就。但在新时期,我国交通运输仍然面临着发展不够、发展质量和效益不高等突出矛盾和问题,如何从顶层制度设计入手,进一步深化改革、坚持创新驱动,持续推动交通运输的健康可持续发展,是全行业都应认真思考的一个重大战略问题。党中央和国务院明确指出改革永无止境,要把转变政府职能、发挥市场在资源配置中决定作用、释放市场活力作为推动改革发展的一个重要抓手。具体到公路交通行业,本文认为实施高速公路特许经营正是落实国家改革精神,深化公路交通管理体制改革、吸引社会资金投资发展公路交通事业,促进公路事业健康科学可持续发展的一项重要举措。

  1 什么是高速公路特许经营

  从汉语角度剖析,特许经营是“特许”和“经营”两个词的合成词,“特许”是准你干,“经营”是你要依法干好的意思。根据领域不同,特许经营分为:公共事务领域的政府特许经营和私人领域的商业特许经营。BOT模式是最基本的政府特许经营形式。关于高速公路特许经营,目前理论界主要有以下几种认识,从经济学角度看的“融资说”或“投资说”、从项目角度看的“特殊的工程承包说”和从政府行政管理角度看的“行政合同说”等。实质上,高速公路特许经营是高速公路实行有偿使用的一种规范的经营管理模式。和目前实行的收费公路政策相比,二者在本质上、时效上、目的上和应用上各不相同。概括起来说,高速公路特许经营是长期的、可持续的经营管理模式,关注的是提供可持续的、合理的服务,被公认是有效的管理模式,且在古今中外被广泛采用;而中国的收费公路政策是阶段性的融资政策,解决公路建设资金供给问题,在我国始于1984年的“贷款修路、收费还贷”政策,目前面临诸多质疑和调整压力。

  2为什么要实施特许经营

  对高速公路实施特许经营,既是深化行业管理体制改革、规范高速公路建设管理的需要,也是筹措高速公路建设发展资金、完善交通发展融资机制的需要;既符合行业特征有理论依据支撑,又吻合供给与需求的二元性规律;既有法律和政策环境支持,又有实践案例和国外经验可供借鉴。下面分别进行阐述。

  2.1是改革和现实发展需要

  首先,解决我国高速公路发展中存在的突出问题迫切需要运用特许经营制度加以进行规范管理。随着时代和环境的变化,原有的收费公路政策已经不能满足和适应新的发展要求。如收费功能设计不合理缺乏对公路滚动发展政策设计考虑,对项目实际收益难以监管致使项目亏损与暴利现象并存,部分路段收费公路使用成本偏高,用户负担较重等等。而特许经营作为一种长效而规范的管理模式,可有效解决这些问题。

  其次,适合我国路网建设发展任务的资金需求离不开运用特许经营制度来调动社会资金积极性。目前,与发达国家发展水平相比,我国路网密度较低,人均高等级公路少,道路客货运强度高,面对未来城镇化加快带来的持续增长的客货运输需求,决定了我国公路交通仍处于大建设发展时期。而解决未来公路建设发展巨大的资金缺口,很难在现有的财政框架下有效解决。因此说,通过对提供高层次服务的高速公路实施特许经营收费制度,是缓解当前公路建设发展资金压力的有效途径。

  2.2符合行业特点和发展规律

  首先,高速公路的行业特点决定了从理论上适合实施特许经营。高速公路在降低运输成本、节约运行时间、减少交通事故等方面具有明显级差效益,为实施特许经营收费奠定了经济学基础。此外,高速公路是一个具有很强公益性和外部经济特征的垄断性基础设施行业,对高速公路实施特许经营,既可提高公路资源配置效率解决“市场失灵”问题,又可解决政府供给管理低效率的“政府失灵”问题,可充分发挥高速公路的正外部经济性并有效抑制其负外部性,是保障高速公路服务供给有效性和稳定性的首选模式。

  其次,从公路目前及未来的发展和供给方式看,符合典型的二元性规律。即高速公路主要靠引入特许经营制度,由政府监管下的市场提供高品质的高端通行服务;普通公路主要由财政解决,满足基本的普遍服务。目前,在很多国家和地区针对教育和医疗等公益性领域的不同需求层次,都是采用基本服务由政府以税收的形式用财政支持,高等(端)服务通过收费的方式由市场提供。

  2.3有环境基础和经验借鉴

  首先,实施高速公路特许经营有法律制度环境基础。目前,以《公路法》和《收费公路管理条例》为核心的有关公路经营管理的法律法规,对公路经营权(或收费公路权益)的本质、收费公路权益转让的范围、特许经营的期限、收费标准、转让审批权限与管理、特许经营期间的责任与义务等进行了规定,这些为实施高速公路特许经营奠定了基础法律环境。

  其次,实施高速公路特许经营有好的国家政策导向。党的十七大报告和国发〔2010〕13号、国发〔2010〕15号等文件,都强调了要积极鼓励和引导社会资金参与公路等基础设施领域投资建设,把这作为我国深化经济体制改革的重要方向。党的十八大更是强调,要把释放市场活力作为深化改革的重要方面。

  再次,实施高速公路特许经营有众多项目实践基础。早在1999年经原国家计委审批立项的湖北襄荆高速公路,是我国首次尝试采用BOT模式对高速公路进行建设经营管理。此后,各省和地方纷纷向社会推出高速公路项目,鼓励境内外企业和财团以BOT方式参与高速公路建设和管理。众多特许经营项目的实施为探索高速公路特许经营奠定了实践基础。

  最后,实施高速公路特许经营国外有经验可借鉴。据了解,自20世纪20年代以来,意大利、西班牙、法国、澳大利亚等西方国家就开始探讨建设收费公路及其经营管理。截止2009年底,欧洲高速公路、桥梁、隧道特许经营公司协会共有意大利、法国、西班牙等17个正式会员国和德国等四个联系会员国,2009年底共拥有特许经营公路29758公里。发达国家特别是法国、澳大利亚等国家,形成了以特许经营为特色的高速公路建设和管理模式,值得我们借鉴。

  3 如何实施特许经营

  如何做好高速公路特许经营,本文认为应该抓好顶层设计、协议规范、过程监管和配套保障等四个关键问题。

  3.1抓好顶层设计

  首先,启动收费公路相关法律法规修订工作,尽快确立实施高速公路特许经营的法律地位。修订关于收费目的、收费项目设立、收费公路经营管理形式、最长收费期限、收费标准确定等与实施特许经营相冲突的条款,完善合理回报、服务标准、收费终止移交等相关规定。

  其次,尽快研究制定高速公路特许经营管理办法。可比照住建部《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令2004第126号),尽快研究制定《高速公路特许经营管理办法》,从立法上对高速公路特许经营的建设、运营、转让、移交等各环节进行规范。

  3.2抓好协议规范

  特许经营协议是高速公路特许经营活动的核心,是事关特许经营活动能否有效和顺利实施的关键。制定一项完备的高速公路特许经营协议,尤其要重视以下几个关键问题:一是明确界定合理回报,并实施收益动态监管;二是把社会可承受度作为确定收费标准的考虑因素之一,同时明确收费标准调整条件;三是明确规定公路养护责任和内容;四是明确养护服务质量标准;五是明确评价考核的方法;六是完善特许经营退出机制。

  3.3抓好过程监管

  首先,是对特许人和受让人的管理。在特许经营中,特许人要独立,防止政企不分。对受让人要严格依据相关法律法规和有关规定,选定符合要求的、有实力的经营者进入。特许人和受让人之间要有明确的权利与义务划分。

  其次,要对公路特许经营企业进行监管。对公路特许经营企业的设立、重组、预算、计划、融资、收费和支出等进行严格监管,要加强对公路特许经营企业资金运作监督。

  再次,要对公路特许经营过程进行监管。即通过事前许可、事中监督、事后处罚,对公路特许经营的招投标管理、建设质量监督、经营权转让、公路养护、期满移交等全过程实施有效监管。

  3.4抓好配套保障

  首先,是完善高速公路特许经营相关配套制度。如公路资产评估办法、转让金支付与使用管理办法、拟建和在建的收费公路经营权转让办法、特许经营公路移交管理办法等,及时填补公路特许经营各个环节中存在的法律空白。

  其次,加强政府对公路经营企业的合理引导和扶持。设立优惠和扶持政策为特许经营企业的运行营造有利的环境。如美国对收费高速公路所收费用享受国家免税的优惠,法国对高速公路特许经营混合经济型公司给予无息贷款(约占30%)。

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