新形势下道路客运发展方式转变需求及对策分析
道路运输司城乡客运处 关笑楠 2014年01月06日

  当前,我国正处在全面建设小康社会的重要战略机遇期,党的十八大报告提出 “在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会,在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”的宏伟奋斗目标。道路客运行业是典型的民生服务行业,迫切需要转变发展方式,更好适应人民群众不断提高的安全、便捷、舒适、高效的出行要求,促进民生改善、城乡统筹、资源节约。交通运输部门也亟需转变职能,强化公共服务意识,助力行业转型发展。本文从道路客运需求形势、人民群众出行需求、政府规制措施影响等方面进行综合分析,探索道路客运发展方向和政策措施建议。

  一、道路客运需求形势发生明显变化

  首先是道路客运需求增速放缓。道路客运在综合运输体系中一直发挥着主体性、基础性作用,2012年全国道路客运量已达355亿人次,客运周转量达18467亿人公里,在综合运输体系中所占比例分别达到94%和55%。但随着宏观经济形势变化和产业结构转移,道路旅客运输量增速也随之放缓。今年1至7月份,公路客运增速明显放缓,客运量和客运周转量增速同比分别下滑了3个和3.6个百分点。同时,区域客运需求呈现出分化趋势,东部地区道路客运量增长幅度明显低于中西部地区。

  其次是城乡道路客运服务均等化任务繁重。到2012年底,全国农村客运线路达到9.34万条,日均发班118.05万班,全国乡镇和建制村客车通达率分别达到98.17%和91.85%,农村客运实现了较快发展。但农村客运区域发展不平衡,很多经济发展慢、交通条件差的地区,客运班线难以开通或“开得通、留不住”。农村客运缺乏可持续发展能力,成为制约城乡客运服务均等化的短板。农村客运总体发展水平与《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出的到2020年实现村村通班车的目标差距较大。

  第三是城际客运面临激烈竞争。铁路客运特别是高铁快速发展,对中长途道路客运替代效应明显。2008年以来,400-800公里中长距离运营线路的平均日发班次逐年下降。武汉到上海高铁、沈大高铁开通后,相应的道路客运班线运量下降70%-80%。同时,我国私人汽车保有量迅速提高,且部分公共假日对7座以下客车实行节假日免费通行政策,自驾车出行逐步成为重要的出行方式。

  第四是道路客运安全发展能力还需进一步提升。近年来道路客运安全形势总体稳定,但重特大伤亡事故仍时有发生。道路运输企业安全生产主体责任落实不到位、超长途客运驾驶员疲劳驾驶现象较多、农村公路安全设施不足、农用车等非客车载客安全隐患大等问题仍较突出。2012年道路客运行业一次死亡10人以上的事故达到16起,这类重特大事故严重影响了公众对道路客运安全性的认可,影响了出行选择。

  第五是道路客运服务质量与公众需求存在差距。道路客运出行信息查询和联网售票服务总体水平较低,公众购票体验落后于民航、铁路。此外,道路运输服务质量缺乏有效保障,客运车辆沿途揽客、倒客、甩客、优待票价政策得不到执行等问题时有发生。

  第六是政府规制措施对道路客运发展形成制约。在安全管理方面,《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》(国发〔2012〕30号)提出了 “创造条件积极推行长途客运车辆凌晨2时至5时停止运行或实行接驳运输”等要求。道路旅客运输过程连续性被割裂,运输组织调度难度大增,乘客乘车舒适度下降、乘车时间加长,导致客流下降、调整班次、成本上升等诸多问题。在运输组织方面,企业在起讫点站点设置、班次安排受到较多制约。很多城市在扩大城区范围的过程中对客运站实行外迁,也造成了客流流失。在道路客运价格管理方面,道路客运经营者在限定范围内调整票价,须提前2周公布,价格调整灵活度较低。

  二、加快推进中国城乡道路客运科学发展

  我国人口众多、人均收入较低、资源和环境压力巨大、城镇化发展迅速、居民出行需求旺盛,加快推进城乡道路客运科学发展更为紧迫。管理部门和运输企业应共同努力,构建安全便捷、高效环保、诚信守信的城乡道路客运服务体系,全面满足社会公众的出行需要,更好地服务经济社会与资源环境和谐发展。

  一是促进长途客运规模化、集约化发展。企业规模化、集约化经营有利于更好执行营运车辆动态监控等安全管理制度和内部安全与服务奖惩机制,激励司乘人员重视安全驾驶、改善服务,引入新技术、新装备,提高服务水平。

  二是提高农村客运覆盖水平、安全保障能力。推动形成与需求相适应的农村客运发展模式,对路况差、出行需求分散、经济发展相对落后的地区,通过完善安全管理措施、加大政策扶持力度,实现农村客运“开得通、留得住、有效益”;对需求旺盛、通行条件适宜的地区,稳步推进农村客运公交化改造,进一步提升农民群众出行的便捷性。

  三是推进城乡道路客运一体化。充分发挥城乡客运统筹发展的管理优势,促进道路客运与城市公交线网融合,因采取公交向城市周边地区延伸或道路客运线路改造等措施,整合城乡道路客运服务,满足乘客中短途出行需求。统筹城际、城市、城乡、镇村四级客运网络,促进与其他客运方式的合理分工、优势互补和协同发展。

  四是提高道路客运安全水平和服务质量。落实运输企业主体责任,推进安全生产精细化管理和安全管理制度落实,完善安全应急管理体系。建立以提高服务质量为导向的运力准入机制,引导企业改善旅客购票、乘车的便捷度、舒适度。发挥科技基础支撑作用,提高行业发展质量和服务效能。

  三、道路客运转型发展对策初探

  一是扶持龙头骨干企业发展。在提供分配运力资源、扩大经营范围、项目和资金保障等方面给予龙头企业更大的支持,扩大客运班线招标投标应用范围,促进运力资源向骨干企业整合,带动整个道路客运行业规模化、集约化、规范化经营。鼓励企业兼并、重组、成立企业联盟,稳妥、有序的实现从零散经营到规模化、集约化经营的转变。

  二是加大农村客运扶持力度。引导地方政府加大对农村客运的投入力度,提高农村客运覆盖水平,改善安全管理和服务质量。放宽农村客运经营限制,允许经营者根据实际需求和条件,设置不同班次频率和运营区域。制定农村客运安全通行条件和管理制度,研究农村客运车辆选型标准,保障运输安全。

  三是组织开展城乡客运一体化发展试点工作。加快研究城乡客运一体化评价指标体系,分类确定城乡客运一体化发展模式,统筹协调城乡客运的票价、税费、补贴、通行政策,全面满足公众“行有所乘”的基本需求。在同一线路上,对城市公交企业和道路客运企业采用相同的准入条件和政策。

  四是放宽企业运营管理限制。加快推进长途客运接驳运输工作,提高长途客运的安全性和运行效率。逐步放宽对客运班线班次数量、时间、起讫点站点设置等的限制。协调有关部门建立更灵活的道路客运价格调整机制,使企业在上限价格以内,根据运输需求变化自主调节价格。

  五是建立以安全和服务质量为导向的行业监管标准。加强城乡道路客运市场监管,建立完善旅客投诉与处理机制,增加旅客在服务质量监督管理中的影响力。加强对企业安全和服务质量的信息公示,让旅客参考服务质量情况进行出行决策。将管理部门、协会安全和服务质量考核评价结果,作为客运企业班线经营权、包车旅游客车运力许可和经营权延续等的重要依据,形成依照服务质量优胜劣汰的市场格局。

  六是稳步推进全国道路客运联网售票系统建设。建立全国统一的标准制度,指导地方加快省域联网售票系统建设,最终实现全国道路客运联网售票,为行业监管、公众客运信息服务系统提供数据支撑。

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