交通运输部管理干部学院陈晖:“转变职能、转型发展”的三步曲
交通运输部管理干部学院  2014年01月06日

  【摘要】本文就交通运输部“转变职能、转型发展”的三部曲:“转不转、往哪转、如何转”进行了分析探讨。提出:转不转,前提是名正“颜”顺;往哪转,方向要名正实至;如何转,路线要名符其实。名正、颜顺、言畅、事成,是转变职能、转型发展的路线图。文章试图对交通运输发展的顶层理论进行创新,探讨交通需求与政府责任界定。认为:交通运输部的公共服务行政职能应当定位为“两个提供、两个保障”,即提供公共交通运输服务、提供公共交通基础设施产品、保障公共交通安全、保障公平竞争秩序;政府对不同层次交通需求所承担的责任不同,对基本交通需求应当承担法定保障责任,对奢华交通需求则不必承担法定责任;政府应当建立有法律保障的交通专用资金;“抓两头,促中间”,是实现交通运输部职能的工作路径;交通运输部对不同层次的交通需求所承担的责任,应当通过立法方式来确定。 

  【关键词】转变职能 转型发展 交通需求 政府责任
“转变职能、转型发展”是交通运输部确定的主题词,因此“转不转、往哪转、如何转”,自然就成为交通运输行业青年学人关注的焦点。
一、转不转:前提是名正“颜”顺
今年两会期间讨论国务院机构改革方案时,“国家新闻出版广播电影电视总局”的名称成为人们热议的话题,因为这个长达14个字的机构名称确实费点口舌。网友们“吐槽”说:照这么起名,文化部是不是该叫“舞蹈音乐曲艺戏曲摄影绘画书法文物文化产业部”?许多人建议把这个名称改为“国家传媒管理总局”6个字。然而原新闻出版总署副署长则公开称,建国以来新闻广电系统已经差不多有8次改名。建国初期叫做新闻总署、出版总署,两个牌子,两个正部级机构,1953年调整为新闻出版总署。1957年调整为国家出版总署,文化大革命时变为出版署,到了上世纪80年代初又并到文化部,1987年变成国家出版局。2001年变成新闻出版总署、广电总局,现在又进行合并。他认为现有的名字确实太长,需要修正,但一定要找一个科学的名字,因为“名不正则言不顺”。
后来通过的改革方案是“国家新闻出版广电总局”,共10个字。社会评论说:比原定方案减少4个字,总算是顺乎了一点民意,但也不科学。许多人有所不知,中国机构合并时的决定因素不是“名正言顺”的问题,而是“名正‘颜’顺”。因为在原有机构合并条件下,如果只用其中一个机构名称,哪怕这个名称再科学,也会被认为“一个被另一个吃掉了”,那原有机构的人“颜面”何在?思想工作如何做?因此最好的办法就是把各个被合并机构的原有名称简单“叠加”,稍聪明一点的办法就是在原有机构各取一个字。这样机构编制部门就会说“这是新机构”,新在“职能合并”了。北京市将公路和城市道路管理机构,即原来的公路局和市政局合并,新成立了路政局。许多人以为是职能转化为强化“路政管理”,细问方知职能并无大变,其名称是将公路局的“路”和市政局的“政”合并而成。在强大的“帕金森定律”面前,中国古人说的“名不正则言不顺”应当与时俱进,改为“名不正则‘颜’不顺”。
在社会大讨论中,有人一方面批评“国家新闻出版广播电影电视总局”的名称太长,另一方面表扬“交通部”的叫法是最简洁清晰,网友戏称幸好没有叫“国家汽车火车飞机轮船摩托自行车部”。实际上这位网友有所不知,“交通部”的叫法是2008年以前的名称,现在的正式名称是“交通运输部”。“交通部”是从新中国成立以来就沿用的名称,在1988年机构改革中险些被改为“运输部”,2008年大部门体制改革中才被称为“交通运输部”,2013年改革继续沿用。之所以叫“交通运输部”,是因为民航、铁路、邮政的加入,再叫“交通部”不就显得是“吃掉”民航、铁路、邮政了吗?因此必须更名,以示其属于新组建部委。
“面子”是重要的,因为“面子”都不给,何以开言路。因此古汉语应修改为“名不正则‘面’难看,‘颜’难看则言不顺”。从这个角度看,“交通运输部”的叫法,是名正“颜”顺,是应当充分肯定的。
二、往哪转:方向要名正实至
名正“颜”顺,不是机构改革的目的,“名正”还必须“实至”。
“实”是什么?有一种观点:“铁”、“公”、“机”加“水”、“邮”,合在一起就是综合运输体系,就是交通运输部的使命。从逻辑上看,如果说“铁”、“公”、“机”加“水”、“邮”合并在一个机构进行管理,过去在国家发改委就已经实现了,只不过是有“实”无“名”而已。在那里就不是综合运输,来这里就是综合运输了吗?如果这样理解,实际上是“职能移位”,不是“职能转变”。
“实”是什么?“实”就是“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”。这次实行铁路政企分开,将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展。组建国家铁路局,由交通运输部管理,承担铁道部的其他行政职责,负责拟订铁路技术标准,监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等;组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责,负责铁路运输统一调度指挥,经营铁路客货运输业务,承担专运、特运任务,负责铁路建设,承担铁路安全生产主体责任等。这次改革,实现了“铁”、“公”、“机”、“水”、“邮”的“政企分开”,这应当是交通运输部职能转变的第一步,而第二步、第三步、第四步的“政资分开、政事分开、政社分开”依然还是路漫漫。
“实”是什么?“实”就是“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这是中国行政体制改革的目标,当然也是交通运输部改革的目标。那么,服务性政府、公共政府下的交通运输部应该提供哪些公共服务?交通运输的行业管理轨迹,是从系统管理走向行业管理,从行业管理走向社会管理,因此交通运输部的公共服务行政职能应当定位为“两个提供、两个保障”,即提供公共交通运输服务、提供公共交通基础设施产品、保障公共交通安全、保障公平竞争秩序。
三、如何转:路线要名符其实
“名不正则言不顺,言不顺则事不成”,“两个提供、两个保障”的“事”能否“成”,是检验交通运输部职能转变成功与否的试金石。这里的“事”要“成”,就需要对交通运输发展的顶层理论进行创新,需要研究交通需求与政府责任的界定。
衣食住行是人类的基本需求,其中“行”需求是交通需求的代名词,是连接“衣、食、住”的独立需求,这种需求是通过无形产品即人与物的“位移”活动来实现的,位移活动中的速度、安全性、舒适性是其核心价值指标。毋庸置疑,安全性是各类需求的底线。对于交通需求层次,按速度可以分为高速交通和一般交通,速度快的成本一般高于速度慢的,因此速度越快应当价格越高;按舒适性可以分为舒适性交通和一般交通,舒适性越高应当价格越高;交通线路可以分为专用线路交通和公共线路交通,公共线路交通又可分为有优先权的交通和无优先权的交通,专用线路交通的价格应当高于公共线路交通,有优先权的交通价格应当高于无优先权的交通;按经营性可以分为公共交通和私人交通,前者应该享受更多的价格和税收优惠。虽然上述分类方法不一,但其共同特征是都包含了基本需求、普通需求和奢华需求。一般来说,基本需求是普遍服务,奢华需求代表先进生产力。那么,政府对不同交通需求层次应当如何确定自己的责任呢?
政府是为人民服务的公共服务管理机关,应当向公众提供服务,以满足其基本需求,因此政府对人民的“衣食住行”必须承担责任。政府对“衣、食、住”承担满足基本需求的责任,但不承担满足奢华需求的责任。各国政府承担“衣、食”基本需求责任,大都采用法律规定最低工资标准和直接支付最低生活保障费的货币化方法;承担“住”的责任,采用建设政府廉租房、销售经济适用房等方法。“衣、食、住”的奢华需求,多由市场去调整并由社会成员自己劳动收入承担。对于衣食住行延伸出来的医疗、教育等需求,政府一般把基本医疗、义务教育的供给当成自己的责任。随着社会的发展,比“行”层次高的电力供给构成社会成员获得的“光明权”,但对于电力价格,如果政府不加以区别补贴的话,可能会使得消费电力多少不一的人获得了不同的补贴,因此电力价格可以采用“阶梯式电价”,即在一定额度下政府平等予以补贴,超过该额度则由消费主体按市场价格承担。
“行”由于没有明确的分层,政府的责任始终不清晰,因此有必要探究政府对不同层次交通需求的责任内容。政府对不同层次交通需求所承担的责任,必须要兼顾社会各种成员的公平、效益和效率,因为政府的财力本质是社会全体成员的共同财富。例如建设公路,如果用大量政府财力建设公路,可能对于无车人而言是不公平的;用政府财力补助出租汽车,可能对没有乘坐出租汽车的人而言是不公平的,此所谓公平;又如同一时间占用道路的公共电汽车与小汽车相比,前者位移的人数要远高于后者,因此用低票价吸引乘客,政府补贴,此所谓效率;通过发展高效交通而减少新路的建设,此所谓效益。
兼顾社会各种成员的公平、效率和效益,政府对不同层次交通需求所承担的责任是:首先,政府对基本交通需求应当承担法定保障责任,对其他交通需求则不必承担法定责任。例如,普通公路的建设养护可以作为政府责任,高速公路的建设养护则应当通过收取通行费的方法来解决建设养护资金;公共交通中大巴的资金补助可以由政府提供,出租汽车则应当通过市场价格来解决其运行成本和利润;火车的普通客座可以低票价,亏损后由政府补贴,但软硬卧则应当通过市场价格来解决其运行成本和合理利润。对于奢华交通需求,交通运输主管部门可以提供补助和政策鼓励,但不作为法定义务。“抓两头,促中间”,是实现交通运输部职能的工作路径。其次,基本、普通和奢华交通需求具有相对性,随着社会整体水平的提高,其绝对水平也在不断提高,政府责任是随着绝对水平的提高而提高,但层次差异的相对性始终存在。最后,政府应当建立有法律保障的交通专用资金。政府承担交通需求的责任能力与其财力水平直接相关。政府财力水平低时,应当满足基本交通需求;在满足基本交通需求后,政府根据其财力可以对普通和奢华交通需求承担递增责任;政府财力水平高时,可以满足不同层次的交通需求;财力不稳定时,其满足需求的能力容易出现变动性,因此必须用立法来保障交通资金的专用性。
在民主与法治发展的今天,交通运输部对不同层次的交通需求所承担的责任,应当通过立法方式来确定,该责任一经立法通过即具有法律约束力。交通运输部的义务是执行法律而非改变法律,社会其他成员也不能随意改变规则,更不能因部分社会成员“声音大”和“有话语权”而改变。
名正、颜顺、言畅、事成,是转变职能、转型发展的路线图。

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