交通运输部水运科学研究院罗本成:综合交通运输体系顶层设计的战略构想
交通运输部水运科学研究院  2014年01月06日

  摘要:推进综合交通运输体系建设是一项长期、系统的工程。未来一段时期,仍是交通运输业大建设、大发展的关键时期,迫切需要从国家战略和“大交通”格局视角加强“顶层设计”,以增强交通运输发展的系统性、整体性和协同性。文中论述了综合交通运输体系顶层设计的基本思路、核心内容、技术路线图、设计策略,并提出相应的措施与建议。 

  关键词:综合交通运输体系;顶层设计;“大交通”格局;技术路线图
一、引 言
交通运输是国民经济基础性、先导性、服务性产业。改革开放30多年以来,我国交通运输事业发展迅速,各种运输方式的网络框架基本形成,交通运输服务保障能力得到大幅提升,综合交通运输体系建设面貌发生了历史性变化。随着各项工作的不断推进,交通运输事业进入了全方位、体系化、多层次发展的新阶段。但同时,一些体制机制、发展模式、结构方式、资源环境制约、综合管理等深层次问题日益凸显,交通运输发展的系统性、整体性和协同性还有待进一步增强。
综合交通运输体系是指各种运输方式在开放的运输范围内和统一的运输过程中,按其技术经济特点组成分工协作、有机结合、连接贯通、布局合理的完整运输体系。综合交通运输体系是一个有机整体,不是各种运输方式的简单叠加。推进综合交通运输体系建设是一项长期的、系统的工程。当前和今后一段时期仍是交通运输业大建设、大发展的关键时期。为破解行业发展难题、适应发展的新形势,迫切需要从国家战略层面和“大交通”格局视角,做好综合交通运输体系的顶层设计,顶端设计国家层面的统一架构,勾勒发展技术路线图、理清推进思路,以促进综合交通运输体系可持续健康发展。
二、综合交通运输体系顶层设计的核心内容
“顶层设计”并非一般意义的“设计”,不是某单一领域的顶层设计,是基于行业战略全局的综合性设计,其核心是用什么样的指导思想和思维去开展设计。
综合交通运输体系顶层设计,就是基于系统论思想,站在国家发展战略和行业发展全局视角高度,对制约综合交通运输体系发展的全局性、关键性问题进行顶层判断,“自上而下”进行整体地顶端设计,提出整体的解决思路和框架方案,建立包括发展方向、发展目标、发展方向、发展目标、发展模式、实施途径等在内的统一架构,并绘制一张明晰、科学、操作性强的技术路线图,以全面、系统地指导未来一段时期的综合交通运输体系建设与发展,以更好地促进战略目标和总体思路“落地”。
“顶层设计”是一个复杂的系统工程,其实质就是对行业战略目标的延续与细化,涉及战略规划、体制机制、政策法规、科技支撑、服务保障、实施运作及配套保障体系等七个层面,如图1所示。

  具体设计中要遵循几个原则:一是,全局考虑、适度超前。综合考虑各种运输方式的发展特点与需求,强调由局部上升为整体,统一规划、适度超前,以形成布局合理、功能完善、有机衔接、安全环保的综合交通运输网络体系;二是,突出重点、面向实际。紧紧围绕国家战略与行业核心目标,突出设计的针对性与实用性;三是,协调发展、精细设计。按照体系化、协同化要求,充分发挥各自运输方式的比较优势,由“浅”入“深”地进行整体精细化设计,以促进协调发展、和谐统一;四是,创新驱动、开放兼容。以创新理念与思路,增强综合交通运输体系的内生动力和活力,保障体系的开放性和系统性。
三、综合交通运输体系发展技术路线图的设计
顶层设计“落地”的关键在于,勾勒一张明晰、科学、可控的技术路线图,强调可操作性是第一要义。当前,交通运输整体实力和现代化水平还不高、发展相对滞后,推进改革、加快发展、实现转型还面临许多问题和挑战,交通运输发展也呈现出了阶段性特征。随着重要战略机遇期内涵和条件的变化,我国交通运输发展站在了一个可以发挥综合优势的新起点。
在新的历史条件下,按照国家发展战略的统一部署和总体要求,紧紧围绕交通运输事业科学发展转型发展的主题主线,遵循“统筹规划、阶段实施、稳步推进”指导思想,以“形成运行高效、有机衔接、协调发展的大交通格局、助力中国交通梦”为战略目标,结合交通运输发展形势与战略需求,提出综合交通运输体系战略发展的技术路线图,如图2所示。


  未来一段时间,要充分发挥各种运输方式的比较优势,找准关键环节、理清各阶段重点任务与重要里程碑,统一决策、统一规划、统一建设、统一部署。未来综合交通运输体系的建设发展,将经历以下四个阶段:
第一阶段:改革攻坚、重点突破。重点理顺体制机制关系,整体规划布局,建立各种运输方式内部协调机制,逐步推动重点领域的改革,促进现代综合运输体系格局初步形成。
第二阶段:格局打造、协调发展。进一步完善体制机制,基本形成立体化、协调化的现代综合运输体系格局,各自运输方式协调发展、有机衔接、合理配置,助力小康社会的全面建成。
第三阶段:全面推进、综合提升。全面推进现代综合运输体系建设与发展,“大交通”格局全面丰富与完善,综合运输体系在效能、品质、服务上得到综合提升。
第四阶段:高度融合、能动发展。以智慧、能动、体系化为标志的现代综合交通运输体系格局形成,实现与资源环境、现代物流、社会经济发展等高度融合、和谐统一。
四、综合交通运输体系的顶层设计策略
1.战略规划层面:全局谋划、顶端设计
站在国家发展战略高度,综合考虑综合交通运输体系建设发展的总体需求,以打造“大交通”格局为出发点,统筹考虑体制、机制、发展、结构、保障与实施等因素,全面分析综合交通运输发展现状与阶段特征、发展“瓶颈”、内外部环境、机遇挑战、发展理念与发展思路,制定相应的战略战术,明确一定时间内稳定性、引导性的发展战略及蓝图,明确发展战略目标、战略思路、战略重点、战略规划体系及实施方略等,并明晰顶层架构体系组成、依存关系和建设部署策略,为综合交通运输体系建设和部署指明方向。
2.体制机制层面:深化改革、稳步推进
按照中央的统一部署和总体要求,紧扣转变政府职能的核心,按照“精简、统一、效能”的基本原则,从操作层面搞好顶层设计和总体规划,构建和创新适应新形势要求、符合交通运输发展规律的体制机制。借鉴参考国外“大交通”管理模式,合理界定和调整职能,理顺上下部门、平行部门间和部门内部的关系,解决好现行管理体制中职责交叉、机构重叠、政出多门的问题。逐步实行综合交通运输的集约化管理,以更好地从宏观上统筹和协调好各种运输方式的发展。
3.政策法规层面:统一规划、体系设计
在对现行各种运输方式相关政策法规系统梳理与分析的基础上,结合我国综合交通运输体系建设的新形势与新需求,以与国际惯例相衔接为参考,统一规划制定综合交通运输政策法规体系框架,突出强调政策法规的计划性、科学性和系统性,为理顺与相关部门的关系、建立系统化的综合管理体制提供政策法规保障与依据。为适应转变政府管理方式的要求,研究出台一系列促进综合交通运输体系发展的相关政策法规,包括法规文件、管理规范、技术标准、指导意见等,使综合交通运输体系建设管理,进一步走上精细化、法制化、规范化道路。
4.科技支撑层面:创新驱动、深度融合
围绕有效支撑综合交通运输体系的建设与发展,从“大交通”格局体系所涉及的建设、管理、运营、服务等方面,全面分析综合交通运输科技发展现状、发展需求、核心技术与发展重点,以促进科技创新与行业发展紧密结合为目标,统筹推进创新能力建设,提出科技发展的战略目标、发展思路、重大科技研发与发展途径,统筹推进基础研究、科技研发、成果推广和企业创新等计划实施,包括:产学研用的创新体系、重大科技研发、成果推广应用、标准化及配套科技政策等方面。
5.服务保障层面:结构优化、服务提升
从国家和社会的最高利益和根本利益为需求的出发点,最大化实现“人便于行、货畅其流”目标,综合分析现有交通运输基础设施条件,适度超前。统筹考虑各种运输方式的特点与比较优势,综合分析现有的服务能力与水平,找出差距和不足。根据发展战略目标,结合区域经济社会发展情况,从“大交通”格局,顶层优化交通基础设施结构,促进规模、结构、质量、效益的统一。同时,积极提升交通运输基本公共服务水平与质量,以解决关系民生的突出问题为主攻方向,提出相应的解决思路与方案,切实提高交通运输基本公共服务水平和均等化程度。同时考虑不同运输方式和地区的战略实施途径。
6.实施运作层面:精细设计、重点突破
在战略规划层面的引导下,从系统性、全局性及可操作性层面,对战略目标进行任务分解与细化,勾勒明晰、科学的技术路线图,逐步推进发展战略“落地”实施。在统筹考虑现有体制、机制、政策、管理、投资等环境条件,统一、精细设计近期实施方案,找准关键环节和重要突破口。结合国家战略导向与布局,设定可量化、可度量、有约束力的目标与指标体系,提出具有引导发展方向的关键性指标。指明未来3-5年重点建设目标、任务、里程碑及相应的工作机制。
7.保障体系层面:创新务实、增强活力
从保障顶层设计有效“落地”的角度,加强配套保障体系全局谋划与设计,包括:组织机构、人员保障、协调机制、推进机制、规章制度、资金渠道、评估考核、文化宣传等内容,尤其是在推进模式与运作机制要创新突破。加强风险防范,强化运作管理和监督考核。加强“大交通”战略目标体系、建设理论、运作机制、转变职能后的管理模式和服务方式等方面基础性研究,强化交通运输发展战略规划、行业政策储备和创新,以增强综合交通运输体系的内生动力和活力。
五、政策措施与建议
1.加强组织领导、明确责任分工
建议成立由高层领导和行业专家参与的顶层设计领导小组,以加强对顶层设计的统一指导、管理,加大各项工作的协调力度,明确责任与分工,保障设计工作有序、务实地开展;同时,组建顶层设计专门工作组,聘请理论与实践经验丰富的顾问专家作指导,成立集行政管理与技术指导于一体的总体设计部,搞好总体设计,形成分工合理、权责明确的协调推进机制。
2.勾勒明晰、科学、操作性强的技术路线图
围绕综合交通运输体系发展战略,结合行业现状与需求,坚持主题主线、破解发展难题,以“远近结合、适度超前、突出重点”为要点,勾勒综合交通运输体系建设推进的技术路线图,明确各阶段目标与任务、重要里程碑、关键环节等,并重点提出近期实施方案和指导意见,以促进顶层设计各项工作与目标任务“落地”。
3.以“大交通格局”理念为先,创新务实地进行顶层设计
以“大交通格局”理念为先,围绕科学发展、转型发展的主题主线,紧密结合行业发展战略和行业特点,突破行业、部门、体制框架,自上而下、创新务实,从综合交通运输体系发展战略和全局的高度,整体设计综合交通运输体系顶层架构,设定科学的目标与指标体系,提出相应的关键性指标。
4.力求统筹兼顾、稳步推进、抓好落实
根据总体要求与部署,进一步理清发展的思路,将各项战略目标任务细化与分解,统筹兼顾,明确工作重点和关键环节,全程跟踪,稳步推进。同时,加强对工作落实情况的督促检查,强化科技创新驱动,特别是信息化智能化的深度融合,确保各项措施落实到位。以加快规划制定、加强枢纽建设、促进现代物流、发展公共交通、建立综合运行调度机制等为突破口,加快综合交通运输体系规划的研究工作,强化各种运输方式在发展战略、发展规划、产业政策、投融资机制等方面的协调统一。
5.以破解行业发展难题为重要抓手
以顶层设计作为新阶段综合交通运输体系战略实施的切入点,广泛、深入地开展现状调研,分析把握综合交通运输体系工作的新形势、新要求,着力解决制约综合交通运输体系发展的瓶颈问题和突出矛盾,以点带面,逐步推动。建议近期以完善、评估和调整综合交通运输规划和筹划“十三五”规划为契机,研究推出国家“大交通格局”的总体规划,研究出台一系列促进综合交通运输体系发展的相关政策法规。
6.强化舆论导向、统一思想认识
采取多种方式和形式宣传“大交通”格局理念与内涵,广泛争取社会各方面的理解与支持。在推进综合交通运输体系顶层设计的紧迫性和重要性上,统一思想、达成共识,进一步增强责任感和使命感和凝聚力。同时,组织研究相应的战略目标体系、“大交通”建设理论与运作机制,强化交通运输发展战略规划、行业政策储备和创新。
参考文献
[1]杨传堂. 全面深入贯彻落实党的十八大精神 为全面建成小康社会做好服务保障. 2013年全国交通运输工作会议上的讲话. 2012.12.29.
[2]国家发改委.“十二五”综合交通运输体系规划,2010.
[3]交通运输部. 公路水路交通运输“十二五”发展规划.2011.
[4]交通运输部. 公路水路交通运输信息化“十二五”发展规划.2011.
[5]国家发改委综合运输研究所. 资源环境友好型的交通运输发展途径2007.


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