交通运输部科学研究院孔庆峰:坚持民生优先,助力中国梦--关于推进交通运输基本公共服务均等化的若干认识与思考
交通运输部科学研究院  2014年01月06日

  一、推进交通运输基本公共服务均等化的时代要求 

  党的十八大报告提出两个百年奋斗目标:在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会,在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。而中国梦,更是成为时下社会各界热论的议题。习近平总书记在十八大后不失时机地提出:“现在,大家都在讨论中国梦,我以为,实现中华民族伟大复兴,就是中华民族近代以来最伟大的梦想。”“中国梦归根到底是人民的梦,必须紧紧依靠人民来实现,必须不断为人民造福。”习近平总书记关于“中国梦”的一系列重要论述,为鼓舞和指引全国人民在新的历史起点上凝心聚力、奋发图强、共同推进中国特色社会主义事业注入了强大精神动力。而民生,是中国梦的落脚点;改善民生,才能点亮中国梦。实现全面建成小康社会,建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的奋斗目标,实现民族复兴的“中国梦”,必须以更大的力度保障和改善民生。从近代以来世界大国崛起的历史来看,建设基本公共服务体系、关注国民个人生活往往构成国家梦的基础内容之一。圆梦,为民生——需要在执政理念上真正将民生工作放在优先位置。圆梦,为民生——需要高度关切人民群众多方面的需要。
2013年全国交通运输工作会议,杨传堂部长作了题为《全面深入贯彻落实党的十八大精神 为全面建成小康社会做好服务保障》的工作报告,随后又在《求是》杂志上面发表了《应对新挑战 打造新气象》的署名文章,指出当前,我国进入全面建成小康社会的决定性阶段,交通运输发展站在了一个可以发挥综合优势的新起点。站在新起点上审视我国交通运输事业,必须立足初级阶段这个最大国情与实际。要清醒认识当前交通运输整体实力和现代化水平还不高,特别是与经济社会发展对交通运输的要求相比,与人民群众对交通运输的期待相比,交通运输事业发展还相对滞后,推进改革、加快发展、实现转型还面临许多问题和挑战。结合交通运输实际,要深刻把握“解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实”这一科学发展观最鲜明的精神实质,更加自觉地把坚持以人为本,使交通运输发展为了人民,发展成果由人民共享,作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场。提出当前和今后一段时期要按照“五位一体”总布局的要求,交通运输要为全面建设小康社会做好服务保障,必须抓好“五个坚持”的战略任务。其中很重要一条就是坚持民生优先,着力提升交通运输基本公共服务水平。
国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出“加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,逐步推进基本公共服务均等化。”《交通运输“十二五”发展规划》提出“推进公共服务均等化,使人民群众共享交通改革发展的成果,实现交通运输协调发展。”交通运输是国民经济基础性、先导性、服务性产业。服务亿万群众,是交通运输的本质特征。这一本质特征决定了交通运输必须把以人为本作为核心,不断满足经济社会发展要求和人民群众日益增长的交通运输需求。杨传堂部长提出“努力提升交通运输业整体服务水平,从交通运输是国民经济基础产业和服务性行业的实际出发,从联系千家万户、服务亿万群众的特点出发,把交通运输工作作为全面建设小康社会的重要内容和服务保障,提前思考、统筹谋划,凸显行业服务属性。”作为基础性、先导性产业和服务性行业,交通运输与人民群众衣食住行息息相关。近年来我国交通运输面貌发生的历史性变化,为保持经济平稳较快发展、保障和改善民生作出了重要贡献。如果没有交通运输的有力保障,就很难有经济社会的跨越式发展。只有发展好交通运输,才能推动发展,加快发展,使人民群众出行方便,才能把物资流、人流和资金流带动起来。在流动过程中,财富才会增值,人民才能得到实惠。同时,我们应该清醒地认识到,由于交通运输结构还不尽合理,区域、城乡交通运输发展还不平衡,人民群众对提升交通运输服务水平的期盼越来越高,交通运输发展面临着既要提供覆盖面更广的均等化服务,又要提供更高品质的个性化服务的双重压力;这也为加快推进交通运输基本公共服务均等化,提高公共服务能力和水平提供了发展空间。
部党组提出,坚持注重公平,有序推进交通运输基本公共服务均等化,关系到社会管理的群众基础,是交通运输部门推进社会管理创新、履行公共服务职能的重要内容,也是落实交通运输“十二五”发展规划的重要任务。要强化政府交通运输部门公共服务职能和提供基本公共服务的主导地位,逐步有序推进交通运输基本公共服务均等化。
二、对推进交通运输基本公共服务均等化的几点认识
“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”是十八大提出的要求。“坚持民生优先,着力提升交通运输公共服务水平”是交通运输五大战略任务之一。“以解决关系民生的突出问题为主攻方向,切实提高交通运输基本公共服务水平和均等化程度,使交通运输改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民。”在这里我们要讨论的是基本公共服务,什么是基本公共服务均等化?基本公共服务的内涵、范围?学术界有很多研究,也有不同认识。在这里,摘录作为政府文件的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,首次阐明基本公共服务的内涵及相关概念。基本公共服务,指建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务范围,一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务,广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务,以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。该《规划》从两个方面对基本公共服务进行了界定:一是把基本公共服务定位为公共服务中最基础、最核心的部分,属于公民权利;二是把提供基本公共服务定位为政府职责,需由政府主导并负最终责任。《规划》明确提出,基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务,其核心是机会均等,而不是简单的平均化和无差异化。
通过对基本公共服务概念和内涵的理解,并通过对交通运输本质属性的认识,我们得出基本公共服务广义上必然涵盖交通运输领域,交通运输与人民群众工作生活息息相关,是保障人民群众“衣食住行”的重要民生工程,具有很强的社会性,提供交通运输基本公共服务是政府及交通运输主管部门应有职责,有序推进交通运输基本公共服务均等化是政府及交通运输主管部门应有之义。
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次阐明了基本公共服务的内涵及相关概念;首次明确了公民应享有的基本公共服务项目,并提出了国家基本标准;较为全面系统地勾勒出了国家基本公共服务的各项制度性安排,体现了顶层设计、系统规划;把基本公共服务均等化从基本理念具体化为可操作的政策措施。可以看到,《国家基本公共服务体系“十二五”规划》为突出体现中央提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求,着力解决好广大人民群众最为迫切的基本生存与发展问题,将规划范围确定在公共教育、劳动就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育等领域的基本公共服务。并指出涉及环境保护、基础设施、公共安全等领域的基本公共服务内容,并未体现在内,而是在其他相关的“十二五”专项规划中体现。因此,并没有专门阐述与人民群众工作生活息息相关的交通运输基本公共服务内容。因此通过《国家基本公共服务体系“十二五”规划》所确定的框架,结合交通运输行业特点和实际,研究探讨推进交通运输基本公共服务均等化的指导思想与发展目标,重点任务、基本标准和保障性工程,就显得十分必要,对切实提高交通运输基本公共服务水平和均等化程度具有重要的指导作用。
立足行业特点,对于推进交通运输基本公共服务均等化,我们要有这么几点认识。
1.交通运输具有基础性、先导性、服务性和社会性的特点,但相对於其它领域,其专业性、行业性、系统性的特点也比较突出。交通部门从交通运输部到省厅、市局,直到基层乡镇运管所,自成体系。交通运输专业性、行业性、系统性特点决定了推进交通运输基本公共服务均等化必须由行业主管部门作为主责,主动构建交通运输基本公共服务体系。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出建立健全基本公共服务体系的基本要求之一:“统筹城乡,强化基层。打破行业分割和地区分割,加快城乡基本公共服务制度一体化建设,大力推进区域间制度统筹衔接,加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度,实现基本公共服务制度覆盖全民。”交通运输体系有行业性、系统性,也要有开放性,交通运输社会性特点决定了必须具有开放性。交通运输部门作为同级政府组成部门,贯彻执行政府基本公共服务体系总体安排,加强与政府相关组成部门之间协作,加强部省协作,是推进交通运输基本公共服务均等化的必然途径。
2.对基本公共服务均等化概念进行外延,还可以大致得出交通运输基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的安全便捷的交通运输基本公共服务,其核心是机会均等,而不是简单的平均化和无差异化。认清交通运输公共资源、公共服务在城乡、区域间、不同阶层间的配置差异,研究制定针对性政策措施,进一步缩小这种差异是把握好交通运输基本公共服务均等化的核心。这里面交通运输有广义和狭义区分。广义交通运输涵盖了公路、铁路、民航、水运、邮电以及城市公交等,而狭义交通运输是现阶段政府交通主管部门职权管辖范围内的交通,以公路、水路交通运输、城市公交为主。从综合指导角度,以广义交通运输为主,从实际推进角度,以狭义交通运输为主。随着时代演变,必将会过度到广义交通运输。
3.交通运输基本公共服务水平应该是随着经济社会发展不断提高的。我们要认清阶段性,以人为本,保障基本。从最广大人民群众的根本利益出发,立足我国社会主义初级阶段的基本国情,坚持尽力而为、量力而行,优先保障交通运输基本公共服务的提供,并随着经济社会发展逐步扩大范围和提高标准。
4.推进交通运输基本公共服务均等化,确保稳定可靠的资金保障是根本,交通运输机构职能转变是关键。
三、对推进交通运输基本公共服务均等化的几点思考
把握好以上的认识基点,我们再来看一下建立健全交通运输基本公共服务体系,推进交通运输基本公共服务均等化的基本要求就比较清晰:
?以人为本,保障基本。
?政府主导,坚持均等。
?统筹城乡,强化基层。
?立足阶段,逐步推进。
建立健全交通运输基本公共服务体系,结合《交通运输“十二五”发展规划》,认为应主要从以下几个方面重点推进交通运输基本公共服务均等化:
1.推进交通运输基本公共服务均等化,要积极推进“公路两个体系”建设。统筹发展以普通公路为主的非收费公路体系和以高速公路为主的收费公路体系,既有利于充分体现政府公共服务职能,使公共财政资金更多地投向交通运输基本公共服务领域,也有利于充分发挥市场机制的积极作用。普通公路是覆盖范围广、服务人口多的交通运输基础设施。各级交通运输部门要继续落实国务院办公厅《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见》的要求,在预算安排中逐步增加普通公路建设投资,切实保障普通公路养护资金,不断完善普通公路网络,更好地发挥普通公路的基本公共服务效能。
2.推进交通运输基本公共服务均等化,要继续加强农村公路和农村水运建设。要按照“扩大成果、完善设施、提升能力、统筹城乡”的基本要求,为广大农村地区提供更完善的公共服务。一是推进以西部建制村通沥青(水泥)路为重点的全国通达、通畅建设任务,满足农民群众的基本出行需求;二是完善农村公路基础设施,包括桥梁新改建工程、安保工程等,提高农村公路的抗灾能力和安全水平;三是改善农村公路网络状况,包括县乡道改造、连通工程等,提高农村公路的网络化水平和整体服务能力。坚持工作力度和资金支持力度不减,坚持政府主导、深化改革、统筹兼顾不动摇,重点向西部地区、边远穷困地区和县乡道改造、连通路建设等方面倾斜,提高农村公路建设水平。四是加强农村水路交通基本公共服务,要推动渡口、滩坑库区水运码头标准化建设,推进船型标准化工作。要注重源头管理,优化前期工作;提高建设管理能力,改善工程质量状况;加强薄弱环节,提高整体服务能力。
3.推进交通运输基本公共服务均等化,要打好新一轮扶贫攻坚战。提高交通运输公共服务均等化程度难点在西部地区和集中连片特困地区。各级交通运输部门要认真贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神,制定实施交通扶贫规划,明确目标、任务和政策措施。交通扶贫规划要服务于国家扶贫开发总目标和总要求,注重推进交通运输基本公共服务均等化,把改善贫困地区发展环境和条件作为重要内容。按照“服务全局、统筹协调、突出重点、因地制宜、政策引领”的要求,充分考虑集中连片特困地区的自然条件、发展能力、环境承载力和经济社会发展特点,着重解决制约集中连片特困地区交通运输发展的瓶颈制约和突出矛盾,通过加强连通内外的交通网络建设,有效提供扶贫的保障能力;在完善片区内部网络时,突出对经济发展有突出作用的断头路、资源路、开发路建设,要按照“外通内联、通村畅乡、班车到村、安全便捷”的要求,着力解决好片区对外通道建设、片区内部公路网络建设、农村公路建设、农村客货运输、水运建设等5个方面的问题。努力提升交通运输基本公共服务均等化水平,为贫困地区整体脱贫致富、全面建成小康社会提供强有力的交通运输保障。
4.推进交通运输基本公共服务均等化,要落实公交优先战略。大力发展城市公共交通系统,建立健全多层次、差别化的公共交通服务网络,形成便捷、高效、智能、环保的城市公交体系。发展面向不同层级政府部门的客运管理信息系统,建立面向公众的客运信息服务体系,初步实现向社会提供全方位、多方式、跨地区的一站式客运信息查询服务。加快建立以《城市公共交通条例》为龙头,以配套规章为基础,以地方性法规、规章为补充的法规体系,将优先发展公共交通纳入规范化、法制化轨道。加快理顺城市公共交通管理体制,统筹城乡公共交通一体化发展。建立完善城市公共交通定价、调价机制。扶持公交企业发展,规范城市公交服务标准,建立政府购买公交公共服务制度。建设“公交都市”示范工程,制定“公交都市”建设评价标准和办法,实施示范工程,提高城市公交出行分担率。使公共交通在城市交通运输系统中的骨干作用得到发挥,提高公共交通线网覆盖面和通达深度,适应上学、就医、旅游、购物、偏远地区居民以及行动不便人群等的出行需求。缓解中心城市交通拥堵。
5.推进交通运输基本公共服务均等化,要注意缩小城乡、区域发展差距。积极推进交通运输基本公共服务均等化,大力改善农村地区和西部地区人民群众交通运输条件,通过推动交通运输条件的平衡促进科学发展、社会和谐。继续推动公共资源向农村交通基础设施建设倾斜,大力推进城乡客运一体化和城乡物流配送体系建设,实施农村客运网络化试点工程和农村客运班车通达工程。统筹城乡客运资源配置,鼓励城市公交向城市周边延伸覆盖,支持有条件的地区进一步推进农村客运公交化改造,完善对城市公交、农村客运的补贴政策。建立城乡客运一体化的协调共享机制,完善城乡客运一体化标准规范体系,实现城乡客运服务的有效衔接。促进区域基本公共服务均等化,深入落实国家区域发展总体战略和主体功能区战略,制定交通专项实施规划和政策措施,显著缩小区域交通运输发展差距。建立健全区域基本交通运输公共服务均等化协调机制,坚持部省协调联动,加快落实部省交通运输发展合作协议,形成部省合作加快交通建设的联动机制。按照“分类指导”的原则,继续实施区域差异化投资政策,加大对贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特殊困难地区的交通建设的投资倾斜力度。
6.推进交通运输基本公共服务均等化,要不断提高交通运输安全监管和应急保障能力。安全是事关人民生命财产和国家利益的大事,牢牢扭住安全不放松,筑牢安全生产基层基础,打造“平安交通”。要强化交通运输企业安全管理,完善交通运输安全生产和应急管理的法规、标准和体制、机制建设,加强安全监管和应急管理工作。加强交通安全监管体系建设,加强水上安全监管能力建设,加强航海保障能力建设,提升交通治安保障水平。加强交通运输应急体系建设,完善交通安全应急预案体系,加快交通安全应急指挥体系建设,加强应急监测系统建设,加强交通运输应急能力建设,包括加强水上交通事故应急能力、交通抢险保通能力、紧急运力储备、城市轨道交通应急处置能力建设。各级交通运输部门要加强安全生产管理,加强交通安全监管和应急体系建设,更好地保障经济社会持续健康发展和人民群众安全便捷出行。
7.推进交通运输基本公共服务均等化,要着力推进邮政普遍服务均等化。邮政普遍服务是国家基本公共服务的重要组成部分,是重要的民生领域。加强邮政基础网络建设,完善保障机制,均衡资源配置,提升服务水平,推进邮政公共服务均等化。大力提高中西部农村和边远地区邮政普遍服务水平,贯彻落实国家对西藏、新疆等地邮政普遍服务的政策措施,缩小城乡和区域间普遍服务水平差距。优化普遍服务资源配置,拓展服务领域,发展农村邮政物流,积极服务“三农”。推动发达地区普遍服务标准和水平进一步提高。完善普遍服务保障机制,加快建立邮政普遍服务基金,制定基金征收、使用和监督管理的具体办法。
以上七条是对推进交通运输基本公共服务均等化重点任务的一些思考,在明确交通运输基本公共服务重点任务及内容基础上,建设交通运输基本公共服务体系,推进交通运输基本公共服务均等化,还需要从行业基本标准以和保障性工程方面作进一步的研究。
对于行业基本标准,应该参照国家基本标准,结合交通运输实际情况,按照服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平4个方面,对每一项基本公共服务明确行业基本标准,行业基本标准要立足国情阶段,逐步推进,并随着经济社会发展逐步提高标准。在标准设计上,突出体现公民权利、政府责任和基本公共服务工作目标,以明确基本公共服务在行业层面的管理和技术规范。所有标准的内容均要依据现行法律法规和行业有关政策提出。而具体的设施设备、人员配备以及经费等行业性标准可由各级交通主管部门依法另行制定。此外,各级交通主管部门应遵循实施行业基本标准,并可结合本地区实际情况适当拓展范围。
对于保障性工程。要遵照国家及地方基本公共服务体系规划,结合交通运输行业实际,拟定并实施一批保障工程,改善交通基础设施、设备条件,健全交通服务网络。全面建立以基层为重点的交通运输基本公共服务网络,提高设施、设备标准化和服务规范化、专业化、信息化水平,提升运输服务保障能力,使得城乡居民能够获得安全便捷交通运输基本公共服务。
因此,再次强调,结合交通运输行业特点,研究制定交通运输基本公共服务体系规划并就规划实施及评价以及主责部门绩效评价和监督问责,建立高层次综合协调机制,协调解决规划实施中跨地区跨部门跨行业的重大问题等提出具有针对性和可操作性的政策措施十分必要,对交通运输主管部门履行公共服务职责,切实提高交通运输基本公共服务水平和均等化程度具有十分重要的指导作用。
四、尾声
回顾一下,本文从十八大和中国梦的对民生的关注,政府主导建设基本公共服务体系的必要性,以及部党组提出的五大战略任务等时代背景入手,结合对基本公共服务概念和内涵的理解,并通过对交通运输本质属性的认识,得出基本公共服务广义上必然涵盖交通运输领域,提供交通运输基本公共服务是政府及交通运输主管部门应有职责,有序推进交通运输基本公共服务均等化是政府及交通运输主管部门应有之义,进一步阐述了推进交通运输基本公共服务均等化的几点认识。并依据国家总体要求,对建设交通运输基本公共服务体系,推进交通运输基本公共服务均等化的指导思想与发展目标,以及重点任务、基本标准和保障性工程方面提出若干思考,强调结合行业特点和实际制定交通运输基本公共服务体系规划十分必要。
习近平总书记说:“‘功崇惟志,业广惟勤。’我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,实现中国梦,创造全体人民更加美好的生活,任重而道远,需要我们每一个人继续付出辛勤劳动和艰苦努力。”实现中国梦,顺应人民群众对美好生活的向往,交通运输应更好地发挥先导性功能和先行军作用,按照部党组的部署,不断提高交通运输基本公共服务水平,为全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加安全、更加便捷、更加高效的交通运输服务保障,让人民群众共享交通运输改革发展成果。

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