交通运输部规划研究院何力武等:大部制体制下交通运输统计工作新框架的思考
交通运输部规划研究院  2014年01月06日

  摘 要:在我国交通运输实施大部制管理的新时期,完善行业统计体系,为行业管理思路和方式调整提供充分和准确的数据,提高行业决策的针对性和有效性,将有力推动我国综合运输体系的建设。本文首先分析了新形势下交通运输统计工作面临的挑战和要求,阐述了统计工作目前存在的主要问题,并提出了完善交通运输统计工作的一系列设想。 

  关键词:交通运输统计工作大部制建议
新一轮国务院机构改革实施后,交通运输部将统筹规划铁路、公路、水路、民航的发展,加快推进综合运输体系的建设,形成真正意义上的大交通格局。在交通运输实施大部制管理的新时期,建立和完善交通运输统计体系,实现交通运输统计的规范化、标准化、系统化,获取高质量的数据,并开展深入广泛的分析,可以更好地服务于行业管理政策及发展战略的制定和完善。
1 新形势对交通运输统计工作的要求
交通运输统计工作是支撑行业管理决策、服务社会经济发展的一项重要基础工作。在“新四化”背景下,为使交通运输更好地服务于经济社会发展,为确保行业自身的持续健康发展,国家层面的交通运输发展战略、区域层面的交通运输规划以及企业和个人的运输决策,将更加依赖于充分、准确、及时、有效的交通运输统计信息。
当前,我国进入全面建成小康社会的决定性阶段,交通运输发展站在了一个可以发挥综合优势的新起点,对交通运输统计工作提出了一系列挑战:一是缺乏反映综合运输体系发展程度的综合性指标;二是目前的统计体系难以满足评价交通运输转型发展效果的要求;三是尚未建立数据快速采集机制,难以及时反映行业发展中的热点问题。
大部制体制对交通运输统计工作提出了新要求:一是交通运输行业管理职责的重新划定,客观上要求拓展统计覆盖范围、整合信息资源以及进行统计工作体系的一体化设计;二是为更全面深入地反映现代交通运输业的发展态势,需要增加反映新领域(如综合运输、现代物流业、城市公共交通)的指标、反映行业经济运行状况的景气指数和发展指数以及反映运输服务的效率指数和品质指数;三是为及时有效地处理与行业相关的突发事件和重大事件,迫切需要建立快速响应的数据采集工作机制。
2 我国交通运输统计工作的现状和主要问题
目前,交通运输统计工作采用“分总结合”的方式。各种运输方式的交通统计工作仍由不同部门归口管理:国家铁路局负责铁路行业统计,交通运输部综合规划司负责公路、水路行业统计,中国民用航空局负责民航行业统计。从统计技术看,公路、水路运输统计采用的方法是报表制度和抽样调查相结合:按照《公路水路运输量统计调查方案》的规定实行定期的统计上报;根据对象特征和工作要求,选择性地采用“分层、简单随机抽样”和“分层、概率比例规模抽样”等方法。铁路运输统计同样采用报表制度来完成,包括日报、月报等形式。航空运输统计实行分级负责的统计管理体制,其统计调查项目分为三类,即行业综合统计、部门统计和专业统计。
国家统计局作为综合性统计部门,主要负责建立综合交通运输统计方法与制度,收集和整合各种运输方式的运输生产数据,按月在国家统计局网站数据一览公布,并在年度统计年鉴提供全面反映交通运输业整体运行情况、综合交通网结构和布局以及网络发展情况等信息。
大部制体制成立后,现有交通运输统计工作相对于行业管理的新需求,存在如下主要问题:
一、交通运输行业尚未建立统一的综合运输统计框架
目前我国的交通运输统计工作,各方式分开独立运行,缺乏反映运输全过程的统计数据,无法监控综合运输体系的运行与发展。同时,交通运输统计调查项目的整合不够,统计信息的综合利用程度不高,重复调查和信息资源不共享的现象依然存在,一些单位随意制发统计报表时有发生。
二、运输统计指标和统计方法难以满足运输行业与社会发展的需要
现有的交通运输统计信息在全面反映行业经济运行状况方面的系统性和深入性还不够,导致对于行业与国民经济和社会之间的互动关系以及作用机理认识不清晰。此外,在信息化背景下,以电子商务交易记录为代表的数据信息呈几何型爆炸式增长,目前统计调查方法不够科学灵活,难以吸收并充分利用这些鲜活的素材,不能充分适应新形势、新情况对统计工作的需要。
三、政绩考核和监管不力导致部分数据的准确性和透明度不足
因部分运输指标作为核算地区服务增加值的主要内容,造成部分运输指标特别是公路货物运输周转量严重失真。目前缺少刚性的交通统计监督体系与数据质量审查机制。现有的《统计法》所规定的各种监督在本质上都属于统计体系中的自我监督,这些监督者和被监督者都可能成为数据造假的主体,因此无法保证数据的真实性和公信力。同时,很多统计数据的来源和测算方法缺少透明性,从而导致研究人员和管理者无法准确地判断数据背后的含义,无法形成一种有效的外部监督机制。
3 新形势下完善交通运输统计工作框架的建议
针对我国交通运输统计的现状和问题,结合大部制新形势下的发展需要,深入研究美国交通运输统计工作经验的基础上,提出以下七点建议:
一、完善法律,进一步保障统计工作的权威性
美国交通统计局(Bureau of Transportation Statistics,以下简称BTS)是美国国会通过立法形式建立交通运输数据统计机构,主要职责是整合各个运输方式的数据,为政府决策提供可靠的依据,为学术研究提供丰富的素材;而相关数据的公开使用,不仅有助政府掌握交通运输行业的发展动态,同时促进相关机构和协会的研究工作;反过来又形成对统计工作的良性监督,提出统计工作的改进建议。因此,建议我国进一步完善有关法规,明确交通统计工作的重要性,并完善统计工作的监督机制,充分调动内外部力量,来强化统计工作的权威性,进一步提高统计数据的质量。
二、创新机构设置,为综合运输统计工作提供平台
为适应大部制下部门管理、行业发展以及科学研究的需要,建议建立职责明确、框架清晰的交通运输统计机构来协调各部门的统计工作,负责及时有效地收集、汇总、分析和发布我国的交通运输信息。
参考BTS的组成结构,成立综合统计处。具体职能设置考虑如下:(1)负责汇总、编制、分析和发布综合性交通运输数据,并建立国家交通运输信息数据库,进行行业发展状况的跟踪;(2)协调各部门以及各省市政府部门,优先将部内各司局统计工作的协调作为突破口,实施全国交通运输系统运行的长期综合性数据采集与分析工作,建立并完善数据统计渠道与制度;(3)颁布交通运输数据采集指南和规范,来确保信息的准确性、可靠性和实用性,对数据来源的可靠性进行评估与审查,同时保证数据可用于系统性的比较分析;(4)负责行业发展的监控与运行分析以及行业发展趋势的预判,并定期向宏观部门提交交通行业运行报告;(5)确保统计信息的可获得性,方便公众的使用。
对应上述职能,从行政运行分工协作的角度,综合统计处应包含五个部门,分别负责部门协调、行业跟踪、运行监控、质量监督以及数据分析五大业务板块。
三、尽快推进交通运输统计工作的内外一体化
综合运输统计工作涉及范围广、协调方面多、工作复杂,需要统一协调各统计工作主体,形成有效的合作。在BTS的数据采集工作中,美国海关、边防局、商务部、财政部、人口普查局、海事局、联邦公路局以及各个行业的协会都为数据的采集与汇总提供了大力的支持。比如国家在定期进行人口普查时,同时采集相应的居民出行信息,以此来节省专项居民出行调查的费用。同时,各行业之间的合作有助于理清并把握交通运输与经济、能源、环境的关系。
在目前大部制管理体制已正式形成的背景下,应重点加强以下工作:一是建立专业的交通统计研究团队,集中完成不同方式之间统计数据的汇总整理、换算以及数据分析的工作;二是尽快开展针对运输服务对象(货物和旅客)的专项调查,理清货物和旅客运输的全过程,真实有效地反映行业发展的需求现状;三是建立国家与地方性数据共享机制,建议汇总地方性居民出行调查,避免重复调查,高效地利用各区域的调查信息,将地方调查与国家层面的调查相结合。
四、强化行业内部合作,构建行业综合性评价指标
BTS作为美国国家交通发展方面的统计中心,在大量数据的基础上,建立了针对国家交通运输系统的运行监控体系,实现了通过分析交通运输的发展来解读和预测国家的经济发展趋势。BTS每个月都会发布全美交通运输服务指数(Transportation Services Index,以下简称TSI),来测度1979年1月以来美国每月货物运输与旅客运输的服务水平及其变化,并据此来考察与交通运输密切相关的经济活动变化现状和趋势。


  这样一个综合性指标的建立正是基于行业内各个组织机构之间的合作与数据共享,表1列举了TSI所需的数据类型与数据来源。我国建立全国性交通系统运行评价指标的前提就是要实现各方式间数据的整合利用以及动态共享,这不仅要求各部门之间的合作,还要求行业内各协会之间的合作。
五、建立对需求快速响应的统计内容更新机制
针对统计需求和项目开发及可能产生的效果,BTS 积极向数据用户、专业人士及专家调研。我国交通运输统计工作应加强应用需求调研,针对需求及时扩充现有的统计内容;加强与相关行业协会和有关研究机构的沟通和交流合作,了解社会需求,抓住热点问题的研究情况,开拓统计内容和思路;逐步淘汰用途较偏较单一的统计指标,或者依靠非官方统计来补充相关指标。
六、注重将现代技术应用于统计工作的各个环节
在数据的收集方面,充分发挥智能交通系统的作用,建议已建立交通运行监控系统的地区定期上报交通运行数据,并由综合统计处汇总,并及时向公众公布数据分析结果。在数据成果的发布上,借鉴BTS的多式联运地理信息系统,以更直观和可视化的方式向使用者呈现交通基础设施信息、交通事故信息、货运与客运信息、经济与金融信息以及能源与环境的信息等。
美国运输信息的丰富度和深入性很大程度上得益于大量的数据分析,比如在航空OD调查的基础上,BTS开发了航空旅行价格指数,来表征每个季度机票价格的变化,同时开展对该指数影响因素的深入分析。建议我国交通运输统计研究工作注重统计方法的多元性,考虑不同统计方法与技术的适应性,在充分论证的基础上,平衡成本和收益,大胆引入现代统计技术和方法,挖掘数据背后的发展趋势与规律。
七、设置统计工作专项资金,保障统计工作可持续发展
顺利开展常规统计调查或大规模普查均需大量经费支持,统计技术研发和信息化更需要高额的前期投入和后期维护。美国以法律的形式(1991年的ISTEA法案、1998年的TEA-21法案、2005年的SAFETEA-LU法案、2012年的MAP-21法案)向BTS提供长期的资金供应,这种做法有效地保障了美国交通运输统计工作的可持续开展。因此,建议我国设置专项资金来支撑交通统计工作的现代化和可持续发展。
4 结语
黄仁宇先生在《万历十五年》中提到,中国必须从一个靠尊卑有序来管理的国家,过渡到靠数字来管理的国家。交通运输业作为国民经济的重要组成,是社会再生产不可或缺的环节。在社会主义市场经济条件下,政府要对运输活动进行宏观监控,必须依据行业的统计数据,数据的可得性和准确性关系到管理工作的科学性和有效性。研究交通运输统计是一项十分复杂的工程,需要我们在方法技术、组织制度、成本控制等方面上不断探索。在当前大部制改革的新形势和新要求下,完善我国交通运输行业的统计体系并建立独立的统计机构是发展的必然趋势,应该作为长期的战略储备进行深入研究和部署。

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