交通运输部规划研究院马明:用规划引领交通运输安全发展
交通运输部规划研究院  2014年01月06日

  摘要:交通运输安全规划通过对安全水平的预测以及对预防措施的科学规划,将安全工作从“被动改善”(Reactive)转变为“主动规划”(Proactive),将在推进交通运输安全发展中发挥重要引领作用。本文探讨了交通运输安全规划的概念和特征,阐述了支撑安全规划的核心技术,并提出了启动和开展交通运输安全规划的相关措施。 

  关键词:交通运输 安全发展 安全规划 事故预防
安全是交通运输发展的前提条件。只有安全,才有交通运输发展的速度,才有交通运输发展的质量,才有交通运输发展的效益。随着“以人为本”、科学发展理念的日益深入,安全在社会经济发展中的地位越来越高、分量越来越重。纵览我国近年来的发展,从安全生产到安全发展,再到2011年国务院40号文件提出要“大力实施安全发展战略”,安全发展已经上升到了国家战略的高度。作为全国安全生产的重点领域,交通运输行业始终将安全发展作为鲜明的主题。近年来,虽然公路、水路等交通运输事故起数和伤亡人数在减少,但总体安全形势仍十分严峻,尤其是公路交通安全问题仍十分突出。据统计,在各行业和领域事故中,公路交通事故死亡人数高居首位,约占全国安全生产事故死亡人数总量的60%。交通运输的安全发展关乎国家安全生产发展大计,关乎交通运输安全发展大局。
随着我国现代交通运输业发展进程加快,以及交通运输深化改革、发展转型,交通运输安全发展面临的形势十分复杂,安全生产的基础仍然薄弱,交通运输安全生产不断出现新矛盾新问题,各种安全风险和矛盾交织并存、不断显现,“零敲碎打式”的安全改善显然不能满足新形势下交通运输安全发展的需要,如何有效推进交通运输安全发展成为亟待解决的问题。
一、“安全规划”是交通运输安全发展的必然选择
目前,我国在交通运输安全方面的治理工作主要采用四阶段方法,即问题识别、致因分析、安全改善和效益评价。这种传统的安全工作思路只能针对各发展阶段所表现出来的安全问题,对交通系统和设施安全水平进行事后评价,属于“补洞式”、“被动型”做法,既不能从整体、全局的角度考虑安全的问题,也不能做到对安全的可控式发展。在探索交通运输安全发展的道路上,发达国家的先进经验可以起到“他山之石”的作用。在美国,《21世纪交通运输公平法案》(TEA-21:The Transportation Equity Act for the 21st Century)明确要求交通部和规划部门在交通规划中考虑安全规划专项。美国交通部和国家公路合作研究委员会(National Cooperative Highway Research Program,简称NCHRP)分别颁布多份技术文件,指导如何制定公路交通安全战略规划(Strategic Highway Safety Plan,简称SHSP),有力促进了“交通运输安全规划”这一新兴理念的提出和推广。交通运输安全规划正在成为国际交通运输业界关注的焦点。
交通运输安全规划通过对安全水平的预测以及对预防措施的科学规划,使安全工作从“被动改善”(Reactive)转变为“主动规划”(Proactive),对持续改善交通运输安全状况发挥着重要作用。美国通过实施公路交通安全战略规划,实现了“到2008年,亿车公里死亡率不超过1”的安全目标;为了进一步改善公路交通安全形势,美国于2009年又提出了“零死亡——国家公路交通安全战略”(Toward Zero Deaths: A National Strategy for Highway Safety),现正通过战略规划的实施向既定目标稳步推进。目前,我国也已开始重视安全规划的制定和实施,国务院安委办2012年印发了《道路交通安全“十二五”规划》,提出七项重点任务和五项重大工程,力争实现“到2015年,全国道路交通事故万车死亡率不超过2.2;营运车辆肇事导致的一次死亡10人以上特大交通事故下降15%以上”。
二、交通运输安全规划的概念和特征
所谓规划,就是对未来发展蓝图的主动谋划,就是围绕达成总体目标所实施的一系列行动计划。交通运输安全规划的概念同样如此,是对未来交通运输安全发展蓝图的主动谋划,是针对各种具体类型的安全(如公路交通运输安全、水路交通运输安全等),综合考虑各种安全影响因素设定安全发展目标,并围绕达成既定目标所制定和实施的预防措施计划(交通运输安全规划的基本流程见图1)。与传统的交通运输安全治理工作相比,交通运输安全规划具有“主动式、全局性、定量化”等三个方面的典型特征。
(一)主动式
“主动谋划式”可谓是安全规划的本质特征,即在事故发生之前,通过制定和实施相应的预防措施规划方案来减少和避免事故的发生,改变传统“头疼医头、脚疼医脚”的被动安全整改理念和做法。
(二)全局性
一方面,安全规划作为一种理念和技术体系,贯穿于交通规划、设计、施工及运营管理等全周期过程;另一方面,有别于传统交通运输安全治理主要关注交通基础设施安全状况、载运工具安全状况、交通参与者安全教育等微观层面的因素,安全规划强调从宏观到微观层面综合对安全水平的预测和评价。
(三)定量化
随着近年来国内外相关技术的快速发展,“定量化”逐渐成为安全规划的又一核心特征,由以往的“定性分析”向“定量评价”转变,具体体现在不仅可以对安全发展目标进行量化预测和设定,也可以在识别安全风险、剖析安全隐患、提出预防措施以及动态评估规划实施效果等规划制定和实施过程中进行科学量化分析。

  三、交通运输安全规划的核心支撑技术
科学技术是解决交通运输安全问题的重要手段。开展交通运输安全规划同样需要坚实的技术支撑,交通运输安全规划的支撑技术主要包括安全水平预测技术、安全措施规划技术、安全规划实施效果评估技术等。
(一)安全水平预测技术
科学设定安全发展目标需要对未来的安全水平进行定量预测。交通运输安全生产具有经验性、规律性的特点,如公路、水路不同运输方式的运输特点、旅客和货物运输的特点以及危险品运输的特点等等。只有掌握了这些安全生产规律性的特点,才能建立安全水平及其影响因素之间的定量关系,才能根据这些定量关系以及安全影响因素在未来特征年的规划值,实现对未来特征年安全水平的预测,从而指导安全目标的设定。安全水平目标可根据需要设定为不同严重程度的事故起数、死亡人数或事故率、死亡率等,安全水平的影响因素可以从区域社会经济、交通基础设施、交通运输等相关规划指标中选取。以公路交通运输安全为例,安全水平的影响因素有人口数量、受教育程度、公路里程、公路等级构成、交通量、机动车保有量、运输车辆数量等。
(二)安全措施规划技术
对安全措施进行科学合理规划,首先需要明确安全事故的成因,明确有哪些可能的预防措施;然后,通过对各项备选预防措施的评估和比较,明确哪些预防措施更经济、更有效。探明事故成因以及提出备选预防措施,需要使用事故成因分析技术,现有的此类技术大多是基于事故数据开展分析。这主要是由于安全生产事故具有小概率、随机性事件的特点,而且事故影响因素复杂,不能在事故及其影响因素之间建立确切的物理联系,而通常需要利用多元统计方法从大量的事故数据中去发掘事故的成因,然后分析确定各种事故成因的显著程度及其对事故的贡献率,从而有针对性的提出事故预防措施。
为了利用有限的资金发挥最大的社会效益,有必要对所提出的预防措施进行“收益-成本”分析,即对各项备选措施的安全效益和实施成本进行综合性的定量评估分析。预防措施的“成本”可以考虑使用包括经济成本、环境成本、时间成本等多要素的广义成本。安全规划的“效益”则主要体现在减少安全生产事故的数量,即事故减少指标,这其中要着重反映不同严重程度事故之间的差异。预防措施的事故减少指标可以通过“前-后”对比分析方法(Before-and-after analysis)或交叉分析方法(Cross-sectional analysis)来获取。“前-后”对比分析方法属纵向分析方法,主要是通过对比采取预防措施前后的安全生产实绩来确定该项措施的安全效益;交叉分析方法主要是通过横向对比有无采取预防措施的不同地点或不同群体之间的安全状况,来分析该项措施的安全效益。将预防措施的“成本”与“效益”统一进行货币化折算,即可在同一标准下进行比较和评估。
(三)实施效果评估技术
规划实施效果评估是交通运输安全规划的重要环节。通过对实施中、实施后的安全规划进行定量评估,将有助于安全规划作用的发挥,有助于安全发展目标的实现。开展安全规划实施效果评估,首先需要对安全规划进行特征分析,明确规划评估的工作目标和技术体系,规划实施评估的重点主要集中在目标实现评估、任务完成评估、政策措施评估等多个方面,具体包括评估安全发展目标实现的一致性程度,评估任务实施情况及其作为目标战略的有效性,评估政策措施的制定与贯彻对目标实现与任务完成的支撑程度,并在此基础上实现对规划实施效果的综合评估。
四、开展交通运输安全规划工作的措施
为有效开展交通运输安全规划,应在技术研发、创新驱动、完备数据、信息化应用等方面采取系统性措施。
(一)重视安全规划
目前,我国交通运输部门开展交通运输安全生产工作的抓手主要集中在公路、水路等交通基础设施与附属安全设施的设计、施工和运营,以及客货运输的安全管理等方面,缺少在前期规划阶段和宏观规划层面对交通运输安全发展的统筹考虑。应借鉴发达国家开展安全规划的先进经验,转变观念,重视规划在我国交通运输安全发展中的引领作用,建议考虑将交通运输安全规划作为交通运输发展规划的一项重要内容予以重视,并尽快启动安全规划相关理论和技术研究,将相关成果在行业内进行推广。
(二)开展技术研发
建议尽快启动安全水平预测技术、安全措施规划技术、实施效果评估技术等安全规划核心支撑技术的研发。安全规划核心技术的研发不可能一蹴而就,而应循序渐进,将其作为一项长期基础性工程来抓。一方面,成熟技术的形成本身就需要一个长期积累的过程,例如,美国于1997年制定公路交通安全战略规划,提出了22个专项,经过长达十多年的研究积累,才逐步形成了以《公路安全手册》(Highway Safety Manual,简称HSM)为代表的成熟技术;另一方面,安全形势在不断变化,新的安全问题在不断涌现,安全规划技术也需要不断的调整和改进。
(三)注重创新驱动
在我国,影响交通运输安全发展的因素比任何国家都要复杂,解决我国交通运输安全发展问题更离不开创新驱动。交通运输安全规划在发达国家已经得到发展,我国开展这一工作,可积极借鉴美国等发达国家已有的理论和成熟技术,加快引进、消化和吸收,并结合我国国情、行情及所面临的安全问题,进行再创新,建立适合我国交通运输安全生产特征的交通运输安全规划理论技术体系和实施框架。
(四)完善基础数据资源
完备的基础数据资源是启动和开展交通运输安全规划的必要条件。建议我国交通运输部门进一步丰富和完善交通基础设施数据库,并与公安交通管理等其他部门共同建立基础数据库和信息网络的互联互通及信息共享。美国在基础数据资源整合方面的成绩值得学习,美国联邦政府交通部开发和使用的国家公路数据库(National Highway Planning Network,简称NHPN)涵盖了全国所有公路基础设施的基本信息;而各州公路数据库涵盖的信息更为详尽,例如,美国佛罗里达州交通部使用的道路特征数据库(Roadway Characteristics Inventory Database,简称RCI)将公路基础设施(如公路等级、路面类型、车道数)及附属安全设施特征(如护栏、中央分隔设施)、交通管理特征(如限速、交通监控)等相关信息全部整合,以公路编号和桩号等作为索引可实现对所有信息的快速访问和查询。
(五)注重信息化应用
信息技术作为创新最活跃、通用性最广、渗透性最强的高新技术之一,是促进交通运输安全发展的重要手段。目前,以物联网和云计算为重点的新一轮信息技术革命已成为我国重点发展的战略性新兴产业。注重物联网等信息化技术的应用,对人的不安全行为、物的不安全状态、环境的不安全条件等进行有效监测和预警,实现相关信息的快速采集、处理、分析、发布和信息咨询、反馈等,发挥信息化手段在事故预防、风险防控、应急管理和行政执法中的作用,将有效提高规划编制的科学性、可操作性和规划的实施效率,对于充分发挥交通运输安全规划的引领作用具有重要意义。
六、结语
“安全规划”在世界范围内得到了推广和应用,并已在美国等发达国家收获良好效果。当前,我国正处于全面建成小康社会和社会主义现代化的关键时期,“关爱生命、安全发展”的使命已经摆在我们面前。我们应抓住机遇,迎头赶上,重视安全规划在交通运输安全发展中的重要性,重视安全规划关键技术的开发和应用,以规划引领交通运输安全发展,最终实现交通运输安全发展的目标。

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