交通运输部规划研究院李伟等:衔接决定成败 整合重塑未来——推进综合运输枢纽规划建设问题的探讨
交通运输部规划研究院  2014年01月06日

  摘 要:综合运输枢纽是构建我国综合运输体系的重要组成和关键环节,是体现“交通改善民生”、“优化资源配置”等政府职能的重要方面。本文探讨了综合运输枢纽的概念和分类,阐述了以服务引领未来发展的总体思路,并参照国际经验和已有做法,提出了今后规划建设我国综合运输枢纽的主要对策。 

  关键词:综合运输枢纽、一体化、公共平台、服务导向

  2008年8月1日,我国第一条高速铁路京津城际客运专线通车,外媒预判京津两地一小时生活圈有望形成,然而由于未能与地铁等城市快捷疏运体系及时衔接,时速300公里的高速列车只能与时速10多公里的城市公交接驳,北京南站至天津站间大大缩短的时空距离却被两端落后的枢纽换乘及交通集散体系带来的时间延误所抵消,产生了“站到站半小时、门到门5小时”的怪现象,社会上也一度出现了“行在中间、窝在两端”的消极评价。同年,交通运输部挂牌,被赋予了“协调综合运输体系规划”、“指导交通运输枢纽规划管理”、“促进现代物流发展”等新职责;2013年,新的大部制改革方案出炉,百姓和市场对综合运输又寄予厚望,对高品质、低成本的综合运输服务体系充满憧憬,客货运输何时可以做到“一单到底”?政府为降低出行和物流成本的努力何时能见成效?
1 衔接决定成败:综合运输枢纽应运而生的时代要求
我国交通运输发展已进入强调相互衔接、一体化发展的综合运输体系建设新阶段。社会各界对交通的关注已不仅仅满足于交通线网里程的拓展或加密,而更加看重运输的效率和品质,枢纽节点的衔接程度、运行效率已逐步成为影响整个运输网络服务水平的关键。国家发改委近期印发的《促进综合交通枢纽发展的指导意见》,也从国家层面进一步强调了加快综合枢纽建设的必要性和重要意义,表明综合运输枢纽建设已纳入国家级的关注视野。

 

 

 

  综合运输枢纽是指在综合运输网络的特定节点上,将两种及以上运输方式的转换场所在同一空间(或区域)内集中布设,综合运用自动化、信息化等现代先进技术手段,使各种运输方式的基础设施、技术装备、运输组织等实现有机衔接而形成的具有一定规模并辐射周边的一体化运输服务系统。在客运方面,综合运输枢纽主要表现为:以铁路客站、民航机场、公路客运及客运码头等为依托,与城市交通相衔接的“枢纽综合体”,其特点是能实现两种及以上对外运输方式与城市交通的有效衔接并方便旅客出行和换乘;货运方面则主要表现为能实现多式联运、换装组织等作业功能的“物流园区”、“货运村”等,特点是以综合运输衔接和联运换装为依托,通过搭建公共平台,吸引广大物流业者入驻并依此提供“一体化”全程物流服务。
可以说,综合运输枢纽已成为我国综合运输体系建设的重要组成和关键环节,其衔接效率和运作水平,甚至成为衡量综合运输体系建设成功与否的标志,某种程度上讲就是“衔接决定成败”。
1.1综合客运枢纽是实现旅客幸福出行的民生工程
综合客运枢纽是为旅客提供交通出行和换乘服务的场所,是各种运输方式及其与城市交通间实现有效衔接和一体化客运组织的关键环节。综合客运枢纽产生发展的基本出发点是“以人为本”,保障旅客幸福出行的基本权利,即在出行和换乘的过程中,不仅让每一位乘客感受到交通的现代化带来的安全、便捷、经济,而且在出行方式上能有多种方式可供自由选择,使旅客在出行体验上感受到更加舒适、体面的服务,并主动选择公共交通。
提升综合客运枢纽“衔接水平”的本质内涵主要表现在:一是实现不同交通方式间的无缝衔接,做到“同站换乘”、“零距离换乘”;二是强化交通与城市的功能衔接,将综合枢纽打造成为城市与综合运输网络联系的“门户”或“客厅”;三是可以推进城市功能与市民社会的衔接,以枢纽便利的交通服务为依托,将枢纽及其周边地区建设成为服务功能多元化的新型城市综合体或功能区。因此,推进综合客运枢纽的建设发展,对于整合各类交通资源、提升综合客运服务水平、缓解城市交通拥堵、完善城市功能方面均有着重要作用。
1.2物流园区是整合物流资源配置的公共平台
货运枢纽是为货物转运、物流作业而构建的各类物流节点。通常情况下,政府推进货运枢纽建设的主要着力点就是“物流园区”,因为物流园区是货运组织的载体和平台,本质上属于交通基础设施的重要组成,具有很强的公益性和正外部性,其本身并不直接提供物流产品,而是通过提供公共服务促进各类企业开展规模化、一体化作业。
提升货运枢纽、特别是物流园区“衔接水平”的本质内涵主要表现在:一是通过衔接多种运输方式或多条货运通道,实现运输组织上的“无缝衔接”;二是通过由一家中立的经济责任机构来负责园区经营管理,有效促进入驻园区的各类企业实现物流运作上的“一体化”;三是通过有效集聚工商税务、口岸边检、许可监督、公共信息服务等多个政府及中立性服务机构,实现各类公共服务的“一站式”提供。因此,推进物流园区发展在促进物流业发展、集约利用土地资源、改善城市发展环境等方面发挥着重要作用。
2 服务引领航向:综合运输枢纽科学发展之路
2008年以来,交通运输部对于综合运输枢纽的建设实施了一系列推进举措,开展了综合客运枢纽、物流园区建设试点示范工程,在总结试点经验的基础上,相继推出了“十二五”综合客运枢纽建设规划、“十二五”公路货运枢纽(物流园区)建设规划、综合客运枢纽项目计划管理暂行规定、交通运输部促进物流园区投资管理办法等一系列政策举措,有效促进了综合客运枢纽和物流园区的建设发展。通过对已建综合运输枢纽的总结评估显示:客运方面存在对交通换乘核心服务功能重视不够,只做到空间上的“方式拼盘”,没有实现“无缝衔接”、“功能融合”,未能真正体现以人为本、资源节约、综合利用的现象;在货运方面存在部分物流园区缺乏多种运输方式衔接、公共服务能力薄弱、建设和管理不够科学合理的现象,甚至还存在“变相圈地”、“功能异化”的风险。可以说,衔接效率和运作水平是制约我国综合运输枢纽发展的主要障碍。
总结原因,由于发展阶段、国情特点等原因,早期客货运枢纽建设更多偏向于建筑和场地设施等,对于“服务引领”的意识十分单薄;伴随着近年来交通运输瓶颈制约因素的逐步消除,特别是综合运输体系加快建设,政府和业界才逐步将“服务”提到前所未有的高度。这也基本符合国内外枢纽形态的演变历程——客运枢纽经历了由单一方式站场、联合车站,再到考虑交通引导开发(TOD)效应下的城市综合体、交通功能引领的城市功能区,最终推进枢纽之间由便捷地连通演变为网络化枢纽城市的发展过程(见图3);同时,货运枢纽也经历单一功能的配货站、零担站、集装箱站、危险品站、联运站等,再到功能更为复合、更加社会化的物流中心、陆路口岸物流基地、内陆无水港乃至综合性的各类社会化、大型物流园区等(见图4)。


  由此可见,综合运输枢纽在枢纽的发展形态中往往不是最早出现的、甚至不是一次性建成的,政府的介入也是由“无意识”逐步走向“自发自觉”,是在推进实践中逐步将具有现代意义的综合运输枢纽建设纳入到议事日程。可以说,当今世界主要发达国家中,凡是重视综合客运枢纽和物流园区发展的往往都是土地资源稀缺、人口居住密度较高、政府干预能力较强且强调运输及物流赶超战略的国家和地区,如战后的日本、德国以及香港、新加坡等地。各国经验表明,唯有不断地去除对硬件的简单、机械要求,而转向强化和明确枢纽的“服务功能”,不断地提升其具有公共服务性质的“客运零距离换乘、出行多样化选择”、“货运无缝衔接”和“物流服务功能的集聚”等,方是各国客货运枢纽发展的根本规律和终极之道。
在我国大力推进“工业化、信息化、城镇化、农业现代化”同步发展,同时面临市场机制不完善、企业规模化程度不高、行政壁垒较多、客货运供求矛盾突出的今天,政府主动地将“服务引领”作为综合运输枢纽建设的纲领要求,不断强调站在“用户”的角度注重功能服务,大力推进建设综合客运枢纽和物流园区,既符合我国国情,也是现阶段推进交通运输发展升级转型的重要途径。
3 整合重塑未来:推进综合运输枢纽规划建设的对策
2012年7月,美国总统奥巴马签署了题为《在21世纪中前进》(简称MAP-21)的新运输法案,强调在规模化建设的同时,更加关注用户的体验和感受,提升交通运输品质,建设人性化的交通运输系统,并明确提出“改善交通换乘体验”的实施计划。2011年7月,《欧盟交通政策白皮书》发布,提出欧盟未来40年的中长期交通长远发展战略目标,强调通过“强化枢纽衔接、优化多式联运”等措施,“建立资源节约型欧洲”,“提高资源利用效率、提升交通服务品质”。我国的《交通运输“十二五”发展规划》中也明确提出,要“强化基础设施优化衔接、发挥综合运输的整体优势,促进现代物流发展,提高综合运输服务水平”,“建成100个左右铁路、公路、城市交通有效衔接的综合客运枢纽,建设200个功能完善的综合性物流园区或公路货运枢纽”。
为此,处在当今交通运输发展可以发挥综合优势的新起点,有必要从综合运输视角出发,履行行业“指导交通运输枢纽规划管理”职责,遵循“转型发展、职能转变”的要求,以强化一体化交通运输服务为主线,以实现便捷换乘、高效换装、资源整合、优质服务为基本原则,大力推进综合客运枢纽的统一规划、同步建设、协调管理,并规划建设能衔接多种运输方式、与社会发展相融合的物流园区,促使综合运输枢纽发挥更大的承载集聚和服务社会的公共职能,大力推进枢纽“软硬件”一体化,努力重塑我国综合运输枢纽发展的未来格局。需采取综合手段,在统一认识、政策导向、规划要求、标准规范、市场监管等方面加大力度,探索更好的部门间、政府市场间以及中央和地方合作模式,协同推进此项工作。这些实现途径具体包括:
第一,统一属性认识,明确政府职责。在全行业范围内明确综合运输枢纽的公益属性,加强宣传、统一认识,厘清政府在推进综合运输枢纽建设发展中的职责,明确中央、地方各级事权,出台具体建设指导意见,确保枢纽公益性公共服务功能的实现。
第二,加强政策引导,营造制度环境。一是要明确政策导向,清晰界定政府当前重点支持的综合客运枢纽、物流园区等概念、特征,增强可操作性。二是要完善政策体系,运用包括投资支持、项目前期管理、标杆示范工程、运营监管、信息发布等各种政策手段,加快制定促进综合客运枢纽、物流园区健康、规范发展的政策体系。三是要完善决策协调机制,建立跨部门协商机制,营造有利于枢纽健康科学发展的制度环境。
第三,完善规划体系,体现公共服务。在综合运输体系规划法律地位、规划内容、审批机制的研究基础上,同步完善综合客运枢纽和物流园区规划体系和审批实施机制,确保规划引导效果。对建设涉及枢纽功能、设施设备、服务内容等方面应重点体现改善投资环境、服务民生、保障公共安全和提高运输组织效率等政府公共职能。
第四,制订技术标准,规范科学发展。尽快研究制订有关综合运输枢纽相关规划、建设、运营管理及服务标准,出台有关综合运输枢纽的《级别划分与建设要求》、《规划编制指南》、《工可编制指南》、《设计指南》、《后评价编制办法》、《服务标准与经营规范》等相关标准文件,明确枢纽平台服务的内容和标准,从技术上指导各地规划建设和运营管理工作。
第五,建立反馈机制,强化市场监管。进一步推进建立枢纽运行后评价机制、运营绩效考评反馈机制等,通过加强市场运营监管、提升枢纽服务质量,确保公共服务功能的实现,发挥枢纽的社会效益,防止功能异化。

  4 结语
总之,推进综合运输枢纽建设发展是一项系统工程,针对形势要求和我国实际,有效提升综合运输枢纽的衔接水平和运作效率,努力保障枢纽核心公共服务功能的实现,既是推进综合运输枢纽建设的关键,也是构筑支撑综合运输体系这一“大厦”的重要力量。

 

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