交通运输部规划研究院蔚欣欣等:基于可持续发展理念的公路资产管理模式浅析
交通运输部规划研究院  2014年01月06日

  摘要:公路交通作为国民经济和社会发展的基础性、先导性、服务性产业。伴随公路规模扩大和质量提升,对公路资产管理也提出了新的要求。本文从剖析公路资产特点和现行管理模式出发,借鉴国外先进经验,结合可持续发展理念和国有资产体制改革方向,探讨了如何创新我国公路资产管理模式的思路。在设计公路资产管理模式时,应坚持分类管理的思路,同时合理界定中央、地方公路产权关系,理顺委托与受托代理的法律关系,以确保公路可持续发展。 

  关键词:公路资产管理可持续模式

  1引论
公路交通作为国民经济和社会发展的基础性、先导性、服务性产业,其发展对加快建立统一市场、实现资源有效配置、促进区域协调发展、提高对外开放程度、改善人民生活水平等具有重要支撑和保障作用。经过改革开放30多年的快速发展,我国公路交通取得了举世瞩目的成就,为国家经济繁荣、社会进步奠定了坚实基础。伴随公路规模扩大和质量提升,公路管理任务也日益繁重,特别是对公路资产管理也提出了新的要求。在新的发展阶段,构建可持续的公路资产管理模式对促进国民经济快速发展、加快我国公路发展并维护好公路资产具有深远意义。本文从剖析公路资产特点和现行管理模式出发,借鉴国外先进经验,结合可持续发展理念和国有资产体制改革方向,探讨了如何创新我国公路资产管理模式的思路。

  2公路资产特点及我国公路管理模式
2.1公路资产的特点
公路资产是国有资产的重要组成部分,按照资产性质,可将公路资产分为非收费公路、收费公路两类。其中,非收费公路属于财产性资产;收费公路在收费期是经营性资产,收费期结束后属于财产性资产。
公路资产与其他国有资产相比具有以下特点:
一、公路资产具有公益性和正外部性。公共经济学理论将物品分为私人物品和公共物品两类,私人物品具有消费上的排他性,而公共物品具有共享性。公路作为经济社会发展的重要基础设施,能带动相关产业和地区的发展,具备公共物品的特点,公益性和正外部性特征非常显著。
二、公路资产具有自然垄断性。公路资源存在稀缺性,过多企业的进入可能导致基础设施的高成本重复投资,由政府主导公路建设和运营具有优势。
三、公路资产分散且庞大,公路是提供最普遍交通服务的基础设施,覆盖面广,与其他国有资产相比,公路资产具有分散性。同时,公路资产规模又相对较大,到2012年底全国公路里程达到423.8万公里,其中高速公路9.62万公里,资产规模保守估计超过20万亿。
四、公路资产具有规模经济和范围经济的特性。公路具有明显的规模收益递增性,增加单位规模的投入将获得更高的收益。只有成网连片,才可能充分发挥公路的整体功能和效益,这就是公路资产的范围经济特性。
公路资产的这些特点,决定了对其管理要与一般国有资产管理有所区别,尤其是:(1)公路资产的公益性特征,要求公路资产的管理不能以利润最大化为目标,而是应追求为全社会提供更多的经济效益和社会效益;(2)公路资产的自然垄断性、规模经济和范围经济决定了公路资产管理不宜过度市场化和分散化,加强行业统一管理有利于提高效率。
2.2我国公路资产管理模式现状
长期以来,我国实行“统一领导、分级管理”的公路资产管理模式。交通运输部主管全国公路工作,县及以上地方人民政府交通主管部门负责主管本行政区域内的公路工作。“分级管理”在各地也有差异,主要有“条条管理、条块结合、块块管理”三种情况。公路管理的五大职能中,公路规划分为四级;不同公路的建设资金来源有一定差异;养护管理费用的征收和使用采取“收支两条线”的办法,养护资金的计划和使用主要有“计划型、切块分成型”两种模式,大部分省采取了“分级养护”模式;路政管理机构模式多样;收费管理一般由交通主管部门或公路运营企业负责。对高速公路而言,基本呈现出以高速公路管理局和国有公路集团公司为主体,以非国有公司和上市公司为补充,多种模式并存的发展态势。
我国现行公路资产管理模式还存在以下问题:一是资产管理水平和效率偏低,公路资产价值贬损;二是过度依赖财政投入和银行贷款,资金使用不可持续;三是监督机制不完善,存在国有资产流失的风险;四是公路资产产权不清,所有权行政化、分散化、模糊化;五是所有权委托代理关系层次多;六是职能配置不健全,对企业经营约束不够。

  3国外公路管理模式的经验借鉴
由于国情不同,经济体制不同,公路发展历程以及投资主体不同,我国和国外发达国家公路资产管理模式存在着较大差异。
3.1资产管理法规体系比较
发达国家公路管理事权一般以法律法规形式确定。与公路管理有关的法规包括公路法、高速公路法等专项法规,还包括政府采购法、审计法、合同法等若干相关法规,基本覆盖了公路管理的所有方面。对于收费公路,通常有专门针对其管理的相关法律,如日本的《公路公团法》、法国的《高速公路银行法》等。对于非收费公路,其资产管理制度安排主要在公路法等相关法规中体现,如美国对非收费公路的管理组织、资金筹集、财务制度、项目管理、合同管理等制度安排,主要在联邦资助公路法以及各州的相关专项法律中确定。
我国通过《公路法》、《收费公路管理条例》、《路政管理规定》等法律、法规和部门规章,基本实现了公路管理的规范化、法制化,这对保障公路资产良好运转和使用发挥了重要作用。但是与发达国家相比,我国在公路立法建设方面还有一定的差距。我国交通法律体系立法级次普遍较低,主要是交通运输部的部门规章,公路法规的效力和权威性相对有限。相比而言,日本公路立法就较为完善,有以《道路法》为代表的20余部法律,而且这些法律都是由日本议会审议制定,立法级次比较高,公路建设和运营管理都有法可依。
3.2资产管理机构比较
发达国家公路资产管理机构设置不尽一致,但总体来看,大都设置有统一的专门管理机构,公路资产管理和行业管理统一由该部门负责。以德国和意大利为例,其管理机构如图1所示。




  我国公路资产管理机构设置没有统一模式。随着公路技术等级的提升尤其是高速公路快速发展,我国高速公路、普通国省干线公路、农村公路的管理已逐步分开。以高速公路管理为例,有的省份由国资委代行出资人职责和所有者权利,有的省份由政府交通主管部门代行出资人职责和所有者权利,这两种体制各有利弊。建立交通主管部门主导下的公路管理模式,主要是在市场经济体制下,政府运用市场机制组织公路建设养护的一种探索,有些方面存在政企不分,但能有效地配置资源。而国资委主导下的公路管理体制,容易脱离交通行业管理,产生责权脱节现象。
3.3资产管理模式比较
国外公路一般按国道和地方公路分别管理。国道公路资产,其管理主体是中央政府或联邦政府,通常由交通部或运输部代行管理职责。对于非收费公路,中央政府或联邦政府负责规划、建设和养护资金的筹集,通过中央和地方政府的协作、中央委托地方政府以及规范化的项目管理制度来进行资产管理。对于收费公路,涉及各类贷款或者私有资本的投入,通过公私协作制度、委托制度和项目管理制度进行资产管理。地方公路资产,其管理主体是地方政府,通常由地方公路管理部门代行管理职责。对于非收费的地方公路,建设、养护资金来源于地方政府财政和中央政府的资助,地方公路管理部门依据相关法规进行管理。对于收费的地方公路,通常由地方立法成立专设机构负责其规划、建设、运营和养护,通过公私部门协作制度和规范化的项目管理制度来进行资产管理。
我国公路管理模式总体上是“国家所有、分级管理”。其中,对于高速公路资产管理,由于投资主体多元化而存在资产管理模式的多样化。
3.4国外经验对我国公路资产管理模式的借鉴意义
从发达国家实践来看,公路管理的基本经验有:①由于公路的自然属性决定了政府主导的必然性,政府部门一般通过提供全额财政资金或者提供一定资金与融资制度进行公路建设和养护管理。②在政府明确的制度安排下(各国普遍建立特许经营制),私人的力量可以得到有效利用。③无论社会资金进入还是商业化运作,都不能改变公路的根本属性,因而尽管许多国家公路建设和养护管理在很大程度上利用了私人投资,但并未改变公路追求社会效益最大的目标与政府主导发展的基本模式。④公路的建设和养护管理大都是专业化统一管理,投资建设与管理公路是政府交通主管部门的主要责任。⑤公路资产管理拥有完善的法律法规体系,公路资产各产权主体的事权和各级管理部门的职责明晰。

  4 对我国公路资产管理模式的建议
“可持续发展”是上世纪八十年代提出的一个新概念,是人类对发展认识不断深化的重要标志。可持续发展战略的目的是要使社会具有可持续发展能力。当前我国公路资产管理模式还存在着很多矛盾,过分强调“投资和建设”、轻视“运营和管理”的现象还普遍存在,可持续发展方面还较为薄弱。基于可持续发展的理念,在未来一段时间内应着力构建适合我国国情的公路资产管理模式,提高公路资产的利用效率和为社会提供服务的水平,使得公路自身发展具备持续发展的能力,具体建议如下:
一、建立可持续的公路资产管理运行体系。
对公路资产应实行分类管理,即按照经营性公路资产和非经营性公路资产分别进行管理,合理界定中央和地方公路产权关系,理顺委托与受托代理的法律关系。创新公路资产管理模式,就是要按照十八大报告关于“推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的要求,落实“出资人”代表,健全监管主体、监管机制。交通主管部门应作为政府“出资人”和所有者代表,行使公路资产的管理职责,负责公路资产的监管任务,并负责公路的行业管理、路政执法等。对于非经营性公路资产,应由交通主管部门成立具备法人资格公路资产管理机构进行管理,以公益性为目标,保持公路资产处于良好的运行状态,对公路养护等资产维护需求,可以适当引入市场机制,提高管理效率;对于经营性公路资产,可适当强化市场机制,加大吸引社会力量和民间资本,同时加强交通主管部门的行业监管,对公路企业过高的收益进行限制等。
二、转变政府职能,加强宏观调控。
在公路资产管理中,应按照国家关于转变政府职能的要求,在强化政府监管职能的领域,实现政府职能到位而不缺位;在应该强化市场机制的领域,实现政府职能转移而不越位。贯彻政企分开原则,在公路企业运营过程中,减少交通主管部门的行政干预,将企业中具有行政性质的职能剥离,集中于交通主管部门,强化政府在市场失灵领域的监管职能,实现公路经营管理机制的市场调节与政府调控有机结合、相互弥补。政府宏观调控的职能应定位在制定规划、市场监管、公共服务、健全法规上,以维护市场秩序、创造公平竞争环境、保护投资主体利益,有效体现公路内在的社会公益性属性,有力维护公众出行利益。
三、健全公路资产管理的法律法规体系。
首先,要建立起有序而清晰的委托与代理的法律关系。国有资产管理及运营体系的核心问题是明确一系列委托代理与授权的法律关系。就公路资产管理而言,从法律地位来说,公路资产所有权属于国家,由全国人民代表大会掌握。而全国人民代表大会是权力机构,所有权执行的职能归政府。从法律关系上讲,应建立委托与代理的法律关系,由人民代表大会委托政府对国有资产进行管理,同时,建立起政府对人民代表大会负责的报告制度。人民代表大会在公路资产管理、运营体系中,拥有立法、审议政府所作关于公路资产使用情况的报告,以及质询、弹劾有关责任者等权利。其次,不断完善公路资产管理的相关法律法规。“依法治路”是公路交通领域依法行政的重要组成部分,是保证我国公路健康、持续、快速发展的先决条件。要尽快改变我国公路立法建设滞后于实践需要的局面,及时将有效的行政管理成果通过立法手段固定下来,同时积极调整、修订现行法律法规,使公路管理纳入法制化轨道。
四、建立公路资产经营预算制度。
国有公路资产经营预算收入主要包括国有公路资产经营公司依照投资份额分配的投资收益、国有公路资产转让经营权取得的收入。国有公路资产经营预算支出应主要用于普通公路发展。每年初,公路国有资产管理机构根据编制资产经营预算,由财政部门纳入预算体系,报人民代表大会审批后执行,每年由公路资产管理机构负责对经营资产预算执行情况进行报告。
五、建立科学、公正、权威的监督机制。
根据公共管理学理论,必须借助相应的监督系统,对政府的制衡才会真正有效。监督机制的不健全是现行公路资产管理的一大缺陷,只有建立科学、公正、权威的监督机制,公路资产才能得到更好的管理。监督系统可分为两个层次:其一是对公路资产运营管理进行监督,即交通主管部门对公路企业的运营管理进行监督;其二是人大、审计、财政、监察等部门对交通主管部门的业务管理进行监督。交通主管部门就有关公路资产管理工作向人民代表大会或政府有关监督部门报告。
六、完善特许经营制度。
特许经营在我国公路交通领域的应用有相应的经济和政治背景。特许经营符合公路的属性和特点,符合《中华人民共和国行政许可法》的要求。科学规范的特许经营协议有利于规范经营中的政企关系,有利于协调企业追求经济效益与社会效益目标的统一。继续完善特许经营制度,明确政府与经营者之间的责任、权利、义务,做到公路资产所有权和经营权分离;给予特许经营机构更为充分的经营自主权,提高公路资产运营效率;完善政府行政管理职能,加强政府监管,切实保障公路资产的社会公益性。

  5 结语
本文认为公路资产作为国有资产的一部分,由于其固有的公益性特征,其管理模式与一般的国有资产管理模式应有所区别。在设计公路资产管理模式时,应坚持分类管理的思路,即根据现有公路资产中存在经营性公路资产和非经营性公路资产分别进行管理,同时合理界定中央、地方公路产权关系,理顺委托与受托代理的法律关系,以确保公路可持续发展。

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