职业资格中心马岳:论交通运输行业转型发展在政府机构职能转变中面临的挑战与机遇
交通运输部职业资格中心  2014年01月06日

  政府职能是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要,依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和功能。简言之,政府职能就是政府管理国家事务的职责和功能。政府的职能,主要是统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督。政府职能转变是当代中国社会转型过程中的重大现实问题。从社会结构调整与政府职能转变的内在联系和互动发展的规律进行考察,社会结构变迁是政府职能转变的根本动因,而与之相适应的政府职能转变,将成为进一步推动社会向前发展的动力性资源。从这个意义上讲,政府职能转变的真正目的在于推动社会的进步与发展。在市场经济条件下,为促进区域经济发展,在创造条件改善硬环境的同时,注重优化软环境以赢得生产要素市场竞争的主动权,再以生产要素的聚集促进硬环境建设,实现经济发展的良性循环。经济学家道格拉斯?诺斯和罗伯斯?托马斯认为,西方世界兴起的关键在于西方国家提供了一套有效率的制度,也就是说具有制度效率的西方国家在保持动态效率的前提下崛起发展,成为发达的国家。以此类推,只有有效率的政府,才能持续地支撑发展;而缺乏效率的政府,无疑只能制造落后。 

  职能转变是转型发展的钥匙
首先,纵观西方一些国家政府治理变革运动的进程,可以看到,尽管各国政府的治理实践经验千差万别,政府治理模式的设计与选择也各有千秋,但是,各国政府管理变革的核心与实质内容却表现出惊人的相似,即都试图改变传统的政府职能活动范围和运行机制,力图在政府与市场之间寻求更为有效地提升国家生产力、竞争力的制度安排和创新性组织。正是围绕着这样一个主题,各国政府在治理改革的实践中,不断地探索着新的制度与行为模式,并不断完善整合着政府与社会、政府与企业之间的权力、权利与利益结构。其基本取向是采用商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,实现提高以公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)。走向一种“新公共管理”的实践模式,已成为当代西方政府改革的最基本趋势。当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”(Economy,EfficiencyandEffectiveness,即经济、效率和效益)目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。
第二,管理职能转变是实现创新驱动行业转型发展的客观要求。自1988年我国提出转变政府职能以来,经过20年的改革探索,政府职能转变取得显著成效。我国政府正在由全能政府向有限政府转变,由人治政府向法治政府转变,由封闭政府向透明政府转变,由管制政府向服务政府转变。但由于体制转轨的复杂性和改革的渐进性,政府职能转变的任务仍然繁重。一方面,政府仍管了一些不该管、管不好、管不了的事,直接干预微观经济活动的现象仍时有发生,行政许可事项仍然较多,存在宏观管理“微观化”、“以批代管”、“以罚代管”等问题。另一方面,有些该由政府管的事却没有管到位,特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。政府职能转变的缓慢,制约着行政管理体制改革的继续深化。比如,政企、政资不分,企业就不能成为真正的市场主体,现代企业制度和现代产权制度就不可能完全确立。政事不分、政府与市场中介组织不分,政府包揽过多的局面就难以打破,社会事业就不可能快速健康发展,社会组织难以发挥应有的积极作用。
第三,转变政府职能关系全局,关系交通运输行业发展,关系交通运输部对外形象。放权,是这次机构职能转变的一个鲜明特征。新一届中央政府明确提出,在本届政府任期内,国务院部门实施的行政审批事项要减少三分之一。作为兑现改革承诺的重要一步,取消和下放行政审批事项对激发市场、社会和地方的创造活力、增强经济社会发展内生动力,具有重要意义。通过放权,加快行政审批制度改革,可以激发市场主体的创造活力,促进经济稳定增长,这无疑是一剂不花钱能办事、少花钱多办事的“良方”;通过放权,充分发挥市场机制作用,可以消除制约转型发展的体制机制障碍,激发市场主体的内生动力,为转型提供“源头活水”;通过放权,减少审批,可以降低就业创业门槛,改善就业创业环境,激发全社会的创业积极性;通过放权,可以更好地发挥地方的作用,使管理能够贴近基层、贴近企业、贴近市场、贴近群众。事实证明,把该放的权力放到位,既有利当前,也惠及长远,堪称释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。
机构职能转变对行业转型发展利大于弊
首先,机构职能转变后部里的行政管理职能,主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。转变机构职能,不仅要取消和下放权力,还要创新和改善政府管理。放和管是两个轮子,只有两个轮子都做圆了,车才能跑起来。这既是增强行政治理、建设现代综合交通运输系统的内在要求,也是提升交通运输部公信力、执行力和权威性,更好服务人民群众的有效保障。取消和下放行政审批权限以后,要切实加强对经济运行活动的事中和事后监管。把该管的管住管好,加强市场监管,避免“劣币驱逐良币”扭曲现象的发生,由事前审批更多地转为事中事后监管,实行“宽进严管”;把该管的管住管好,创新公共服务提供方式,把重点放到“保基本”上来,把非基本的公共服务交给社会和市场;把该管的管住管好,优化行政管理流程,建立标准明确、程序严密、运作规范、制约有效的管理制度;把该管的管住管好,加强和改善宏观管理,增强针对性和有效性,把掌控的资源集中用在重点领域和关键环节,就能起到“四两拨千斤”的作用,确保经济持续健康发展。
第二,深化改革是推动交通运输科学发展的关键一招,也是为全面建成小康社会做好交通运输服务保障的关键一招。当前,交通运输改革进入了攻坚期和深水区,深化改革开放,推进解决深层次矛盾和体制性问题,发展现代交通运输业显得尤为紧迫而重要。在改革上要有新思路,以长远战略眼光,紧紧抓住综合运输体系建设的龙头,发挥规划引领的作用,统筹规划好铁路、公路、水路、民航、邮政发展;在工作上要有新举措,充分调动各方面的积极性,谋大局、抓重点,切实发挥多种运输方式的组合效率,全面推进,协调发展;在发展上要有新成效,以强有力的措施,推进综合交通运输体系科学发展。
第三,机构改革是行业转型发展的迫切需求。长期以来,我国对交通运输行业实行按运输方式属性分别管理的体制,形成了不同类型的管理模式,造成区域分割、部门分割、各自为政的局面。各种运输方式分头规划和建设各自的基础设施网络,缺乏有效衔接,浪费了资源,制约了区域交通一体化发展,阻碍了现代综合运输体系的建设步伐,也不利于综合运输结构的升级和综合运输效益的发挥。物流管理缺乏明确的管理主体是制约我国现代物流业发展的首要障碍。正是由于国家在物流管理方面职责界定不清,没有明确的行业主管部门,才造成了物流行业没有科学规划、没有扶持政策、没有对应税种、没有统计渠道等突出问题,发展滞后,运输组织化水平低,管理混乱。此次大部制改革方案将从管理上根本实现交通运输行业的一体化发展,对今后交通运输行业转型发展具有积极的意义。
交通运输行业发展新机遇
首先,作为我国服务业中主要支柱行业和优先发展领域,交通运输业迫切需要根据当前以及未来我国社会经济发展的要求,抓住国家推进服务业加快发展的机遇,形成新时期交通运输业的发展战略和奋斗目标。改变以简单增加运力为主的粗放型发展模式,以加快交通运输现代化和提升交通运输服务业竞争能力为手段,以服务工业化发展要求和扩大市场需求为主线,以建设快捷、通畅、高效、便利的综合交通运输体系为目标,以改革、开放和科技进步为动力,进一步扩大交通运输服务的市场规模,提升服务水平和效率。合理规划和调整运输业布局,大力培育和发展多元化、专业化、具有较强竞争能力的市场主体,健全交通运输领域的管理制度和法律规范,着力促进全国统一运输市场的形成,实现交通运输业又好又快发展。
第二,综合运输体系是各种运输方式分工协作、优势互补、运输一体化的服务系统。其基本内涵是各种运输方式通过资源的优化配置,构建发达的基础设施网络系统,依靠科学的管理与组织,形成优质的运输服务系统,应用先进的技术装备,不断提高运输效率和降低运输成本,提高交通运输的生产力水平。在国家推进经济增长方式转变的大背景下,借助国家机构改革的大背景,综合交通运输体系的构建将进一步推动物流产业的低成本、高效率和优质服务,在发展壮大自身的同时,推进我国经济增长方式的转变。
第三,从强化现代交通运输业的基础性服务功能出发,继续提高基础设施保障能力,推动交通运输网络的一体化;从强化先导性服务功能出发,研究如何优化交通产业布局,促进城乡、区域交通和经济社会协调发展;从强化生产性服务功能出发,研究如何改造传统货运业,加快发展现代物流业;从强化消费性服务功能出发,研究如何提升客运业服务水平,满足社会公众安全、便捷、个性化的出行需求;从强化公共性服务功能出发,研究如何提高交通公共服务能力,促进交通公共服务的均等化。
交通运输行业职业资格工作的挑战和机遇
首先,在新的历史阶段,无论是落实国家经济发展战略,还是遵循交通运输自身发展规律,加快转变交通运输发展方式势在必行。当前和今后一个时期,加快交通运输发展方式转变必须坚持加快建设现代交通运输业的目标不动摇,加快推进“五个努力”的具体落实不放松。实践表明,交通运输职业资格工作是交通运输工作的重要组成部分,其作用发挥好坏,直接关系到“三个转变”的成败,直接关系到交通运输系统职工素质高低,要在加快转变发展方式、发展现代交通运输业中发挥更大作用。职业资格制度是提高劳动者素质、实现从业人员全面发展的重要途径。通过加快实施职业资格制度,提高交通运输从业人员素质至少有两个方面的意义:一是严把从业人员准入关,依靠一批高素质的从业人员,推进交通运输业又好又快发展;二是吸引更多的技能型人才从事交通运输工作,创造就业岗位,扩大社会影响力。
第二,交通运输行业是国民经济的基础性产业和服务性行业,从业人员种类多、规模大,关系公共安全、人身健康、人民生命财产安全的关键岗位多、责任大。正是因为这“两多两大”,从业人员管理的任务十分繁重,迫切需要转变管理方式,突出加强市场监管和公共服务。要提高对从业人员市场的监管水平,将市场监管与从业人员职业资格注册准入管理挂钩,将行政审批调整为依法许可;将从业人员资格一次考试取得终身有效,调整为职业资格定期注册、接受继续教育和职业道德检查。这既是推进理念创新在管理方式上的一次变革,也是切实加强市场监管的一次制度创新。只有这样,才能牵住行业从业人员管理的“牛鼻子”,才能把好从业人员市场准入、动态监管、市场退出等关口,提高从业人员管理的有效性,规范从业人员行为。
第三,国内外实践证明,职业资格制度是提高劳动者素质、实现从业人员全面发展的重要途径。通过加快实施职业资格制度,提高交通运输从业人员素质至少有两个方面的意义:一是严把从业人员准入关,依靠一批高素质的从业人员,推进交通运输业又好又快发展;二是吸引更多的技能型人才从事交通运输工作,创造就业岗位,扩大社会影响力。交通运输行业当前主要缺的是一大批具备精湛专业技能、能够解决生产操作难题的高技能人才,要发挥职业资格制度在职业教育、培训中的引领作用和技能型人才评价工作中的基础作用,促进从业人员职业能力和就业能力的提高。我们要通过职业资格考试制度和注册管理制度,确保从业人员的基本素质满足岗位的要求;通过职业资格继续教育制度和从业管理制度,确保从业人员的素质随着新理念、新技术、新工艺、新材料的发展而提升;通过交通运输职业资格制度体系整体功能的发挥,提高从业人员的专业化程度,提升职业地位和职业荣誉感,使他们在为社会作出贡献的同时实现个人的全面发展。
按照改革方案,交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展,可以加快推进综合交通运输体系建设,优化结构布局,实现各种交通运输方式统一规划、协调发展和‘无缝’连接,形成真正意义上的大交通格局。这符合我国基本国情和交通运输发展的实际,符合世界交通运输发展的趋势。我们作为此次机构职能转变中的其中一员,更应该积极思考,为“办好大交通,助力中国梦”贡献自己的智慧和力量。
        

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