职业资格中心范煜君:试论日本职业资格管理体系给我国政府职能转变带来的启示
交通运输部职业资格中心  2014年01月06日

  胡锦涛同志在党的十八大报告中对坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革作出了全面部署,特别是对深化行政体制改革提出了明确要求。他强调:“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。” 

  如何贯彻十八大精神,加快实现政府职能转变,成为当前政府的首要任务。加快实现交通运输机构职能转变,推动交通运输行业转型发展,抓住职能转变和行业转型发展带来的挑战与机遇,以加快推进综合交通运输体系建设为重要抓手,推进落实当前和今后一段时期交通运输行业的五大战略任务,充分发挥职业资格制度作用,促进交通运输科学发展安全发展成为我们身为交通人和交通运输行业职业资格制度建设队伍中的一员需要思考的问题。
日本的职业资格制度与我国相比相对完善,在发展了百余年后,已形成了成熟的管理体系。日本的职业资格分类与管理体制上既有西方发达国家充分遵循市场规律的特点,也有亚洲国家政府统筹管理的模式,对于我国的职业资格制度建设以及转变政府职能,真正使政府成为人民满意的服务型政府具有很好的借鉴作用。本文将对日本的职业资格制度,特别以交通运输相关的几个职业资格为例,简要介绍其管理模式及特点,浅析其管理体系对我国政府职能转变带来的启示。
若要了解日本的职业资格制度体系,首先要弄清几个概念:
一、日本职业资格制度中的几个概念
1.业务独占资格:在从事特定的工作业务时,只有获得相应的资格才能从事此项工作,若没有资格则被禁止从事此项工作的职业资格。例如:会计师、律师、医生、护士、建筑师、引航员、海技士、海事代理士、飞行员、航空整备士、小型船舶驾驶员、不动产鉴定师、行政书士、药剂师、社会保险劳务士等。这类资格与我国的行政许可类职业资格相对应。
2.名称独占资格:只有获得资格的人才能使用该称呼,没有获得资格的人禁止使用当该称呼的资格。有很多业务独占资格属于名称独占资格,但只提到名称独占资格的时候,一般是指没有业务独占特性的资格。例如:护理福利士、社会福利士、保健师、调理师、营养士、技术士、技能士等。也就是说即使没有该资格也可以从事相对应的工作,只是称呼上的不同,类似于我国的能力水平评价类职业资格。
3.必置资格:也有一种叫法是“设置义务资格”,即在从事某些特定业务的企业或办事处里,依法必须设有当该资格的获得者。业务独占资格也有同时具备必置资格性质的情况。必置资格的数量比较多,日语中大部分的“作业主任者”和“技术者”、“管理者”都属于此类资格,例如,运航管理者、运行管理者、整备管理者、混凝土桥架设作业主任者等。我国也有与此对应的制度,即资格与企业资质的衔接和企业的开业条件。
4.国家资格、公共资格和民间资格:国家资格即有法律依据,由国家或者国家委托的专门机构负责组织实施的资格或考试制度;公共资格是由包括商工会议所和中央职业能力开发协会等地方行政机关同一级别的专门机构所实施的资格或考试制度;民间资格则是协会、团体、企业等组织实施的其他资格。
二、职业资格制度管理与实施的机构
日本的职业资格管理和制度实施机构,自上到下有国家行业管理部门,地方行业管理部门和行业协会以及民间组织、社团等几类。
根据资格的种类和性质,其管理机构也有所不同。如自动车整备士(机动车检测维修人员)是国家资格中的必置资格,是由国土交通省和各地方的运输局(自动车局技术安全部整备课)负责在全国实施的,其中专门机构也发挥了很大的作用。日本自动车整备振兴联合会(简称日整联)作为社团法人也组织实施了整备士的注册考试,考生通过了日整联的注册考试后可以申请免除国土交通省实施的相应等级的笔试考试,而在国土交通大臣指定的培训机构中完成培训的考生还可以申请免除实操考试。这样就形成了多种渠道都可以获得证书和资格的考试机制。
运行管理者(营运车辆管理人员)同样也是国家资格中的必置资格,但其实施机构是由一个叫运行管理者考试中心的公益财团法人来具体实施的。
所谓公益财团法人,是根据2008年12月1日实施《关于公益社团法人及公益财团法人的认证等相关法律》设立的法人制度。这个制度对日本以往的法人制度进行了很大的改变,设立了一般财团法人和公益财团法人,公益财团法人与一般财团法人不同,需要复杂的手续。一直以来的财团法人面临着转变为公益财团还是一般财团的两种选择。使用“公益财团法人”这一名称具有公益性高,信赖性高的特征。要成为公益财团法人虽然需要具备非常严苛的条件,但由于具有公益性的色彩,在社会认知上也具有较高的信任度。公益财团法人无法马上设立,必须由原来的财团法人转变,或者先成立一般财团法人而后再转变为公益财团法人。设立公益财团法人的条件是必须具有以公益为目的,与学术、技术、慈善等相关公众事业的,并维护非特定且大多数人利益的公共事业。
运行管理者考试中心是为了运行管理者这一职业资格制度成立的公益性的专门机构。运行管理者是与车辆数量相对应必须配备相应人数的必置资格,在公交车、出租车、卡车等营运企业中,车辆拥有量每30辆须选任一名运行管理者,因此要求具备非常高的专业知识和经验。运行管理者由企业从获得资格的人当中选任,其选任、解任和岗位变更都需向国土交通省或地方运输管理部门备案。
与运行管理者类似的职业资格还有自动车整备管理者职业资格,自动车整备管理者的选任、解任和岗位变更同样需要向地方运输管理部门备案,与运行管理者不同的是,资格考试的组织实施机构是地方运管局整备课,也就是地方行业管理部门。
三、日本职业资格制度管理特征
总结日本道路运输领域的几个职业资格的管理、组织实施机构,可以得出下表:

  我们可以看到,日本道路运输领域的职业资格中,业务独占类职业资格和必置资格有由国家行业部门管理,也有由专门的考试机构管理。同时一些协会举办的考试同时也被政府所认可,经过协会的考试可以免除国家考试,但仍旧需要一个申请免试的手续才能获取资格。还有很大一部分资格由财团法人、行业协会等组织来实施。
因此,我们得出结论,日本职业资格制度的实施机构与其管理模式、资格性质没有必然联系,资格的实施机构多种多样也没有一定的规律。但若仔细分析,日本的职业资格可以由任何部门管理,这正是因为其遵循了市场规律的特点,充分发挥了社会各部分的分工和职能作用。正确处理政府与市场的关系,坚持以科学发展为主题、以转变经济发展方式为主线,加强政府经济调节和市场监管的职能,使政府管理“有形之手”与市场机制“无形之手”有机结合起来。这是转变政府职能的核心问题,也是深化行政体制改革的关键所在。
其次,继续分析日本的职业资格管理结构与体系,不能忽视其历史原因,从中不难发现造成现状的必然性。以驾校教练员职业资格(指定自动车教习所指导员)为例,其是由驾校协会(全日本指定自动车教习所协会联合会)组织实施的国家资格,该协会在上世纪60年代就已成立,经过30多年不断改制重组壮大后成为行业内最主要的协会和重要力量。根据1993年修正后的《道路交通法》规定,将协会现行的教练员考试制度统合为驾驶教练员国家职业资格制度,同时各地的协会也成为考试的组织实施机构。可以看出,由于协会在此项资格制度上具有的广泛代表性和权威性,也有代替行业管理部门实施考试的情况。但由于驾驶教练员职业在行业中所起到的引领示范作用及与人民生命和财产密切相关的重要性,其资格属于国家资格,因此就有法律依据与保障,虽然实施部门为行业协会,但其资格制度的组织实施与管理仍受政府的监管。因此强化政府的社会管理职能,加强和创新社会管理方式方法,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制非常重要。
四、有关启示
1.职业资格制度的建设要尊重行业权威,遵循市场规律。作为职能部门,我们应当学会尊重市场、重新发现社会,这是认识和定位政府职能的基本依据,也是推进政府机构改革的现实需求。以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用,有效发挥中央和地方两个积极性。转变政府职能并不是完全否定政府的直接经济行为,而是要求政府在尊重市场规律与政府直接参与经济行为乃至政府干预之间找到平衡点,提高政府对市场及市场主体的宏观管理、行政指导和行政规制能力,提高市场主体的自治能力和自律能力,维护其公平竞争,增强社会经济发展的可持续能力。
2.涉及到人民生命财产安全和公共利益上的职业资格管理应在依法建立的基础之上,加强政府对行业的社会管理,平衡政府监管与市场调节的作用。
我国的发展进入关键时期,改革进入攻坚阶段,这里就包括行政体制改革也进入了攻坚阶段,交通运输行业职业资格工作也进入了攻坚阶段。行政体制改革攻坚的含义在于,不但要解决改革中的具体矛盾和问题,更要注重解决体制和制度层面的问题;不但要考虑行政体制改革自身的运作,还必须考虑与其他各项改革的配套和整体推进;不但要考虑国内出现的新情况新问题,还要应对国际上复杂的形势和挑战。总结历次行政体制改革的经验和教训,审视我们现在存在的突出矛盾和问题,今后深化行政体制改革的核心和关键仍然是转变政府职能,真正使政府成为人民满意的服务型政府,成为良好发展环境的创造者、优质公共服务的提供者、社会公平正义的维护者。
转变政府职能,就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题,通过简政放权,进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用,激发市场主体的创造活力,增强经济发展的内生动力;就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。
3.职业资格管理的行政管理职能必须依靠法治。市场经济的本质是法治经济,转变政府职能本身就是建设法治政府的要求。无论履行哪一项职能,从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定,让行政权力在法律和制度的框架内运行。要依法规范企业、社会组织和个人的行为,维护市场经济运行秩序,保障各类市场主体的合法权益。一定要用法治思维和法治方式履行政府职能,推动改革发展,建设现代政府。要确保政府职能的根本转变,就必须建立健全尊重市场规律并合理界定政府职能的法律规范。
党的十八大提出,要确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标,党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》也明确提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。应当看到,深化行政体制改革与全面建成小康社会具有同步性和紧迫性。总结历次行政体制改革的经验和教训,审视我们现在存在的突出矛盾和问题,今后深化行政体制改革的核心和关键仍然是转变政府职能,真正使政府成为人民满意的服务型政府,成为良好发展环境的创造者、优质公共服务的提供者、社会公平正义的维护者。
政府职能转变是大势所趋,是行业转型发展的必经途径。我们应进一步提高对这项工作重要性紧迫性的认识,大幅减少对微观事务的干预,营造公平竞争的市场环境,提供必需的公共服务,切实加强宏观管理。
作为交通运输行业职业资格制度建立与实施的专门机构,中心代部行使职业资格工作规划、组织、协调职能,承担交通运输行业职业资格制度建设、管理的职责。为加快实现交通运输行业职业资格制度的转型发展,加快机构的职能转变,我们应当迎面挑战,抓住机遇,加快建立实施职业资格制度这一项庞大的基础性工程,实现交通运输科学发展安全发展的人才保障工程,任务虽艰巨,不辱重任,使命光荣。

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