交通运输部质监局彭建华:深入剖析制约因素 改革创新行业管理,全面加强和改进交通建设领域安全生产工作
质监局  2014年01月06日

  近年来,我国交通建设领域安全生产形势总体稳定,趋于好转,但事故总量依然较大,较大事故依然较多,重大事故尚未根本遏制,监管任务十分繁重。2006 -2012年,全国交通建设领域平均每年发生事故近80起,死亡百余人。客观深入分析事故多发易发的根本原因,可以归纳为两方面,一方面是受工程施工固有风险高、建设规模大等客观因素制约,另一方面是安全生产长期积累的深层次矛盾未得到根本性解决,一些新问题又不断涌现,安全生产环境愈趋复杂。为此,迫切需要破解制约行业安全发展的不利因素,深化改革创新,采取有力有效措施,全面加强和改进安全生产工作,确保交通建设领域安全生产形势平稳有序。
一、交通建设领域安全生产存在的制约因素
(一)交通建设行业属于高危行业,安全风险突出。
交通建设工程属于专业建设领域,具有作业环境复杂多变、工程地质条件恶劣、作业现场点多线长、施工技术要求较高、劳动密集、流动性强和管理难度大等特点,属于高危行业。即便在国外发达国家,交通建设工程的死亡率是一般建设工程死亡率的2~3倍(美国是2.46倍,澳大利亚是3.25倍)。同时,我国交通建设主战场逐步向崇山峻岭、大江大海延伸,项目的工程地质状况、施工环境条件更为复杂,桥隧施工比例增大,高墩大跨结构增多,深挖高填施工作业增加,跨线施工项目显著增多,工程技术难度不断加大,特种设备与特殊工艺大量使用,加之极端天气的频繁出现,地质灾害时有发生,使得工程安全风险更为突出。
(二)交通建设规模持续高位运行,监管难度叠加。
自上世纪末以来,为应对国际金融危机、拉动内需,促进经济社会发展,交通建设领域一直处于大建设、大发展时期,交通建设规模持续高位运行。党的十六大10年来,我国公路里程从176.52万公里增长到423.75万公里,其中高速公路由2.51万公里猛增至9.62万公里。同时,建设任务逐步向安全风险突出、安全管理相对薄弱的中西部地区倾斜,安全监管的难度多重叠加。
(三)安全生产制度标准建设滞后,执行力逐层递减。
在西方工业发达国家,每一项强制性制度或标准的出台,其背后都有着血淋淋的事故教训,一旦形成制度或标准,政府监管措施是具体且严格的,业界也都能普遍执行。与其相比,我国交通建设领域安全管理制度建设明显滞后,安全技术标准严重匮乏。目前,公路工程仍在执行1995年制定的施工安全防护技术规程,新修编工作仍在进行中;水运工程也只有一本施工技术防护规范,没有相应的操作规程。我国事故处理就事论事多,以追责为主,并没有很好的总结事故教训,未能建立起有效的制约机制,真正做到举一反三,所以同类事故会重复发生。此外,安全制度标准的执行力逐层衰减、安全管理脱节等成为了行业落实安全生产责任的一个突出问题。一些项目在实施过程中,专项施工方案“写一套、做一套”,制度制定和实施“两张皮”。安全制度在执行中打折扣的现象更是屡见不鲜,安全生产的很多制度措施成为“写在纸上、挂在墙上”的摆设,没有真正执行到建设工地、没有执行到施工一线、没有变成一线作业人员的行为习惯。
(四)建设市场秩序依然混乱,企业安全内控力弱化。
工程建设领域突出问题专项治理工作开展以来,一定程度上促进了建设市场健康发展,但挂靠借用资质投标、违规出借资质、转包、非法分包等问题依然突出。有的企业投标弄虚作假、围标串标、低价抢标;有的招投标代理机构参与合谋围标串标。市场行为的不规范,导致中标企业特别是实质性承担施工任务的企业安全生产能力和条件得不到保证,低价成为一种市场常态化标志,在低价市场中最先牺牲的往往是安全投入。
改革开放三十多年来,市场经济得到长足发展的同时,安全生产不同步、不协调的矛盾比较突出,安全发展的机制体制未建立完善,市场机制下企业价值取向差异性大,安全生产经常被忽视。特别是作为安全生产主体责任单位的施工企业,生产经营管理模式发生很大变化,施工企业不再“办社会”,从业人员资源配置方式改为从市场寻租劳动力,农民工则成为了建设市场主力军,但缺乏企业归属感与责任心;农民工进场门槛低,大多按日取酬,岗前“三级教育”大多走形式;企业原有的“学徒”制、班前会、工序交接等最基础的工作机制也多名存实亡。危险岗位的特种作业人员则以考代培,劳动熟练程度大大降低,特种设备以租赁为主,设备检验、检查维修与保养等日常工作被弱化,程序简化、责任不清。项目经理普遍低龄化,其发现问题、解决问题的经验水平不足成为项目管理短板。近年来民营投资的项目市场份额逐步增大,BT、BOT、EPC、项目代建等多种项目管理模式并存,导致项目业主的建设管理能力参差不齐。
此外,施工现场大多数隐患来源于:一是项目前期工作深度不足,勘察设计方案不周全,残留风险高,未考虑施工措施;二是施工方案漏洞多,安全保障措施少,动态调整不足;三是关键岗位的从业人员数量不足,职业素养不高,缺乏安全意识技能,项目实施中变更频繁,企业履约能力总体不足;四是安全生产费用投入不到位或使用不合理,高危行业安全生产费用提取政策出台多时,仍然无法进入行业预算定额,施工现场防护措施仍处于低水平。安全教育监督机制、隐患排查治理机制以及责任追究制度等还没有完全建立,“三违”现象难以有效彻底根治。市场机制下,许多安全生产潜在矛盾积重难返,仅靠一个行业在短时间内难以全部解决;另外,不解决作业者的能力素质问题,仅靠政府检查督促,不能彻底杜绝安全事故。
(五)保障工程建设安全的物质基础被弱化,现场安全管控系数降低。
建设规模持续高位运行,具备实体能力的从业单位与建设规模需求不适应的矛盾日益突出,集中表现为部分地区和项目安全管理能力跟不上,项目安全监管力量不足,有经验的项目经理、特种设备持证人员、熟练工人和安全管理人员供不应求,工程施工安全高风险与从业队伍低能力的矛盾更加突出。此外,由于经济增长速度趋缓、信贷规模趋紧和融资困难等因素,项目建设资金到位率普遍不足,许多项目干干停停,人员、设备流动性进一步增大,项目不能有效组织和连续施工,部分施工企业在安全保障方面投入减少,事关工程建设安全的人、财、物等资源短缺,保障工程建设安全的物质基础被弱化。
(六)行业安全监管工作难度大,强制有效性不足。
全国承担行业安全监管职责的专职人员不到200人,加上兼职的,总数也不超过1200人,但是要具体承担1.45万亿元(2012年)建设任务的监管,人均达12.08亿元(专兼职合计),监管队伍总数不足,从业人员中部分来自部队转业干部,工程技术能力总体不足。安全生产没有小事,社会敏感度极高,监管人员需要始终绷紧这根弦,工作压力很大,但监管责任一直不够清晰,一旦出事故,被追责的情况较多,目前质监部门先后有多人受过处罚,成为高危岗位,缺乏职业激励政策不能吸引优秀人才,监管队伍不稳定。此外,监管工作需要深入一线,开展宣传教育、督促检查以及事故调查救援,但缺乏相应的工作经费保障。生产安全事故发生在现场一瞬间,但事故根子往往在于安全生产链条的整个系统上。目前行业安全监管工作是安全监管职能部门少数人的事情,其他涉及项目前期许可、方案审批、开工审查、招投标等相关部门,并未将安全生产作为一项硬条件约束加强监管,安全生产一票否决制落实不力,安全生产责任落实未实现无缝隙。
二、改革创新行业安全管理的措施建议
(一)全面深入推进平安工地建设常态化。
以推进“平安交通”创建活动为总抓手,在交通建设领域全面深入推进平安工地建设常态化,在高速公路和大型水运工程项目上全面推行“平安工地”考核评价工作,强化建设单位总牵头职责,落实施工单位安全生产主体责任。不断完善施工安全风险评估制度,深入推进施工现场安全生产标准化建设,积极推行安全防护措施“工具化、定型化、标准化”,大力推广装配化、工厂化和集约化的“大流水”作业,逐步做到施工现场安全防护标准化、场容场貌规范化、安全管理程序化。
(二)完善分包工程的管理机制。
正视行业内分包工程的普遍存在,严格市场准入条件,实施分类管理,明确管理程序和要求,特别是要明确管理责任和管理深度。加强对分包工程的安全监管,建立风险共担机制,严格责任追究,使承包企业和分包企业真正担负起各自应尽的责任。
(三)重视加强一线人员的安全教育培训。
重视加强农民工、新工人、班组长、项目负责人、专职安全管理人员和特种作业人员的安全教育培训,强化实操培训和班前教育。特别要加强班组长培训,提高班组长现场安全管理水平和现场安全风险管控能力。针对分包作业人员要实行“人人过关”培训,使其熟练掌握基本安全知识,增强安全防护意识和自我防护能力。恢复师傅带徒弟制度,建立相应的激励约束机制。
(四)完善市场诚信机制。
加强安全信用评价和奖优罚劣工作,把企业开展“平安工地”建设活动情况及考核评价结果与招投标管理、安全监督检查、市场准入等挂钩,并将考核评价结果向银行、证券、保险、担保等主管部门通报,作为企业绩效考核、信用评级、投资融资和评先推优等工作的重要参考依据,形成工程现场与建设市场的联动约束机制,充分发挥市场和社会对施工安全行为的促进作用,引导和督促企业建立健全安全管理的长效机制。
(五)积极创造安全生产有利条件。
加强安全文化建设,强化班组建设,帮助从业人员养成良好的“安全习惯”,切实保障一线工人的知情权、参与权和监督权。加强安全生产科技攻关,积极推进“科技兴安”战略的实施,注重发挥产学研一体化的作用,特别要发挥企业的创新主体作用,积极构建完善的安全生产技术支撑体系,提高施工作业“本质安全”的能力。切实保障安全监管工作经费,对安全监管人员在工作上给予支持,生活上给予关心,为发挥工程质量安全监督机构的专职作用创造条件。

 

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