交通运输部海事局张伟:借机构改革东风 把海事发展脉搏
交通运输部海事局  2014年01月06日

  随着2012年党的十八大的隆重召开,“大部制”改革再次被提上议事日程,2013年初,新一轮的国务院机构改革终于拉开大幕。此次改革以职能转变为核心,重在简政放权,重在完善机制,重在提高效能。交通运输业作为国民经济的基础性产业和服务性行业,是贯彻落实我国转变经济发展方式战略的重要组成部分。在这样的改革大背景下,交通运输行业尤其是海事部门如何以积极的心态和果断的措施来迎接转型发展带来的机遇与挑战已经成为每一个海事人必须思考与面对的问题。 

  一直以来,我国的海洋执法部门存在条块分割,多头管理的情况,俗称“九龙治海”,直接导致海洋管理存在重叠与盲点,执法效能不高,维权能力不足。比如从渔船这个角度来讲,渔船违规违法航行或作业,渔政、海事都有可能上去行使监察权、检查权,重复检查既造成行政资源的浪费,又给行政相对人增加了负担。而从此前的黄岩岛事件来看,摩擦刚刚开始时,我国派出的“中国海监75”船,“中国海监84”船都属于国土资源部下属的国家海洋局,随后出动的“渔政310”又属于农业部,这些执法船由不同部门指挥、领导,很难协调工作,实现执法与维权力量的统一。而在一些发达国家,尤其是美国、加拿大、澳大利亚、日本等,都有自己统一的海上执法力量。以美国为例,其海上执法力量为海岸警备队,性质定义为准军事部队,负责统管整个海上事务,平时负责海上执法,战时则与美国海军形成统一力量。它的机构、培训系统、装备等都完全独立,独立行使海上执法以及维护本国海上权益的职责。此外,日本的海上保安厅、韩国的海警署也都在统一行使海上执法权与海洋维权。
中国作为一个拥有300多万平方公里海洋国土面积的海洋大国,却长期处于海上执法力量的分散治理状态,这对于保障我国的海洋权益,保护船员的合法利益以及提高我国在国际社会上的话语权都极为不利。因此,此次国务院机构改革提出重组国家海洋局,整合国家海洋局中国海监、公安部边防海警、中国渔政以及海上缉私警察的队伍与职责,成立中国海警局,并设立多层次议事协调机构国家海洋委员会。这一大手笔的改革举措必将推进海上统一执法,提高执法效能,终结我国海洋执法“九龙治海”的局面。必须承认,这是中国在实现“海洋强国”战略中的一项重要的顶层设计,有利于保持海洋事业的战略发展节奏,也是对海洋争端频发的一个积极有效回应。同是,我们也清楚地看到,这次改革并没有将作为重要海上执法力量的海事部门纳入进来,表面上看起来,似乎是改革进行的不够彻底,只是将过去“九龙治海”的局面变成了现在的“二龙戏珠”,海上执法力量仍旧没有实现全面的整合。但是,我们必须认识到海事部门管辖范围广、固定资产强、涉海职权广泛,是水上交通安全监管的重要执法力量,其在执法规范、国际公约标准上更是与国际接轨,在职责上有其特殊性,这也是其他涉海部门不可同日而语的。而机构改革必然是一项长期复杂的工作,国家在这个时候没有将海事部门纳入改革范围,必然有其合理性考虑。我认为在这个改革转型的关键时期,海事部门应该做的是积极面对改革的新形势,在涉海部门大范围整合的新背景之下,找准自己的定位、明确自己的职责。
一、加强海事立法建设,明确海事的执法职责与权限
1983年颁布的《海上交通安全法》作为海事部门行使执法权的重要法律依据,堪称海事部门的基本法。但是随着航运业的不断发展以及国务院机构改革的出台,现行《海安法》已经明显不能适应海事执法工作的需求,法律的滞后性已经凸显出来,因此必须对其进行全面的修订,以适应海上交通安全管理与海洋权益维护的需要。
尤其是在当前涉海部门重组之后,需要厘清海事管理机构与中国海警局之间的管理界限。海事部门将其职责归纳为“三保一维护”即保障水上交通安全、保护海洋环境清洁、保护船员整体利益和维护国家海洋权益。重组后的国家海洋局以中国海警局的名义开展海上维权执法,主要承担拟定海洋发展规划、实施海上维权执法、监督管理海域使用、海洋环境保护等职责。从这两个部门的职责权限划分来看,依旧存在着一定程度的重合,海事部门与中国海警局都将维护海上权益和海洋环境保护纳入了职责范围。我认为,在新的涉海管理模式下,海事部门应该适当简政放权,有抓有放,找准职责定位。海事作为主管海上交通安全的执法机构,必须利用自身在海洋经济管理上的优势,明确以确保海上运输通道安全为己任,进一步扩大水上交通安全监管的内涵与外延。另外,要顺应航运经济快速发展、地方港口建设不断加快的新形势,提前介入地方经济的规划与建设,完善港口的船舶交通管理设施及相关的配套措施,积极服务重大涉水工程建设,缓解后期的水上交通监管压力。着力抓好水上交通安全监管、船员整体利益维护以及服务港口经济发展这三条主线。同时,还应对我国其他有关法律法规中关于涉海部门职责分工的交叉与缺位进行清理与整合,统一法律口径,增强涉海法律的权威性与严肃性。
此外,我认为《海安法》的修订还可以借鉴《道路交通安全法》中有关行政强制措施的规定,赋予海事部门一定的强制执法权,为海事更好地履行其监管职责提供充分的法律依据。
二、坚持走科技强局的道路,全面提升海事的监管和服务能力
中国海事局自成立以来,经过多年的快速发展,基本建成了具有世界先进水平的海上交通安全管理和服务体系,实现了对海上交通动态的全方位实时掌控。实践证明,科技创新与应用以及信息化智能化的引领,在提升海事监管与服务能力方面起着至关重要的作用。随着海上监管形势的日趋复杂以及涉海执法力量的重新整合,海事部门必然面临着巨大的机遇与挑战,我认为,只有坚持走科技强局的道路,发挥智能化信息化的引领作用,才能在明确自身职责定位的基础上从容应对这些机遇与挑战。
事实上,海事部门已经在这方面进行了有益的探索。例如,船舶远程电子签证系统的开发与试点,就是信息化智能化推动监管方式转变的大胆尝试,电子化的签证方式,行政相对人不用亲自到现场,利用远程平台就能达到与传统签证方式同样的效果,不仅方便了行政相对人,实现了“严格监管就是最好服务”的执法理念,同时也节约了海事部门大量的人力物力,减少了行政执法的成本。此外,全面预算管理系统在海事系统的试点应用,也是科技强局战略的一项重要体现,全面预算管理系统已经在广东海事局的部分单位进行试点,并取得了良好的管理效果。它作为一种整合型管理系统,具有全面控制的能力。一旦在海事系统全面推开,必然将各单位的人力、物力、财力、信息等资源进行有效的聚集,形成一种强有力的、有序的集合。它使各个相关部门都参与到预算的编制与执行中来,而不是财务处一家“独挑大梁”,这就有效地提高了预算编制的准确性以及预算执行率,实现了对整个海事系统财务预算的全面综合管理。可以看出,科技创新以及信息化的引领作用在海事的可持续发展上扮演着重要角色。
但是,我们也必须承认,在很多基层海事执法机构中,还存在着科技水平落后,基础装备有待提高与加强等情况。在新形势的发展环境下,海事部门必须加大对偏远基层海事机构的科技投入力度,强化薄弱环节,平衡执法力量。可以重点建设飞机、船艇及各类现代化电子监管手段等设施以及各类配套监管设备,以满足全方位覆盖、全天候运行、能快速反应的海事立体监管体系的需要。另外,在信息化建设方面,应该重点提高现代化信息技术的应用水平,充分整合利用好各类信息化资源,建成全国性的海事信息平台和运行管理机制,实现信息与资源的系统共享,加快实现信息化监管和服务模式,从而有效节约行政监管成本,提高海事工作效能与监管服务能力。
三、强化国际履约能力建设,提升中国海事的国际影响力
近段时间以来,南海形势复杂多变,钓鱼岛问题持续升温,随着海洋经济战略的深入实施,世界各国对海洋环境、海洋资源、海洋运输通道、海空信息技术的控制和争夺更加激烈,在这个关键时刻,谋求在国际上的话语权就显得尤为重要。虽然维护海洋主权已经明确为重组后的国家海洋局的职责,但是对于同样具有较强涉外性的海事管理机构来说,在如此波诡云谲的国际海洋形势下,也必须要采取有效措施提高在国际海事组织的参与度与话语权。
在国内的涉海部门中,海事的国际认可度较高,主要是缘于海事部门参与国际交流与合作的程度较高,具体就体现在海事的国际履约水平上。面对新变化新形势,海事部门一方面应当严格履行国际公约的相关义务,通过国际公约、规则的国内化转化不断促进国内海事法律体系的不断完善,提高我国履约水平;另一方面,应当积极参与国际海事事务,加强对重点国际海事议题的研究,提高国际海事公约和标准制定的参与权和话语权,从而提高在相关国际组织、区域性组织的地位。此外,要提高海事的国际地位,获得充分的国际话语权,开展广泛的国际交流也非常必要。去年,海巡31船首访美国夏威夷,与美国海岸警备队就海上搜救体系、工作机制以及防抗台风经验做法等进行探讨和交流,并且举行了海上联合搜救演练,此次访问影响范围之深、受关注程度之大超出了我们的想像,对于我们了解美国海岸警备队的运行机制,提升中国海事的国际知名度起到了有利的促进作用,同时也为中美双方在海上的进一步合作打下了坚实基础。海巡31出访美国,是中国海事在国际交流与合作上的一个成功案例,我们应该借鉴此次出访的成功经验,充分利用已经建立的政府间、地区间的合作渠道,深化双边多边国际合作,在国际海事公约的框架内,加强与海事强国以及周边国家和地区的海事磋商、合作与对话机制,加大交流互访和业务合作力度。同时,积极承办各类国际海事会议,提高中国海事在国际海事组织的声望与地位。
中国海事发展至今天,一路走来风雨兼程,在经历了水监体制改革的阵痛之后,也最终走上了良性发展的道路。发展不仅需要财政资金的倾斜、硬件设备的提升、执法装备的投入,更重要的是管理理念的更新。党的十八大提出了“海洋强国”的战略目标,如何实现从海洋大国向海洋强国的转变,对于中国海事这一国内最大经济类执法监管力量来说,管理手段和技术、装备的不断更新固然重要,管理理念的本质性变化的作用也尤为突出。在金融危机对港口经济、航运经济影响在加深的情况下,港口的规模和等级不断扩大,大型化专业化的泊位在不断增多,海事监管的范围在不断扩大,大型船舶的数量增多,航道布局复杂,监管对象也在多样化,通航环境也在复杂化,这些客观存在的情况需要及时转变管理观念,通过主动服务促进有效监管,将服务融入到监管之中,将监管嵌入到地方经济建设之中。通过管理理念的创新推动管理模式的转变,例如,海事部门可以探索建立与地方政府的联合监管机制,整和各方有效的监管力量,利用“网格化”管理模式提升现代化海事监管水平。我们要始终坚信“管理理念是核心生产力”,在应对机构职能转变和行业转型发展带来的机遇和挑战方面,最需要的就是这种理念文化的变革,这种变革能够使我们的执法队伍始终保持生机与活力。
历经十五年的发展,中国海事已基本建成了具有世界先进水平的海上交通安全管理和服务体系,实现了对海上交通动态的全方位实时掌控,以约3万人实现了对300多万平方公里海域和内河干线水域的管辖,这不得不被称为是一大创举,这必然成为全国海事人的骄傲。无论是之前的“九龙治海”还是现在的“二龙戏珠”,中国海事在涉海部门中的重要地位不会改变,在实现由海洋大国向海洋强国的历史性跨越中,其监管职能必然日益加强。中国海事必须拿出壮士断腕的勇气来适应这种变革,在新一轮的国民经济发展中焕发出海事活力。封侯非我意,唯愿海波平,中国海事承担着水上运输安全的重任,承担着港口经济发展的重任,行走在波尖浪谷,闪现在裘风疾雨,承载着社会公众殷切的期盼目光,承载着党和人民的沉重嘱托,在建设海洋强国与服务社会经济发展的双重目标下,中国海事要调动起深厚的海洋积淀与核心优势,发挥正能量,肩负起越来越艰巨的任务与挑战。

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