水运局王大志:完善体制机制 促进航道转型发展——制度视角下的内河航道发展政策思路探讨
交通运输部水运局  2014年01月06日

  摘要:本文从航道加快发展面临的实际问题和挑战出发,分析了影响航道发展的主要制度安排及其政策效果,结合政府职能转变和深化体制改革的总体思路,提出通过制度改革和创新促进航道转型发展的思路和建议。 

  一、内河航道转型发展面临的迫切问题
我国幅员辽阔,河流众多,水运资源丰富,河流总里程达42万公里,具有发展水运的优越自然条件。内河水运所具有运能大、占地少、能耗低等优势对我国构建现代综合运输体系、加快转变经济发展方式、实现可持续发展具有重要意义。我国已是世界上内河航道里程最长、内河货运量最大的国家,内河航道通航里程12.5万公里,等级航道6.37万公里,高等级航道9894公里,年货运量达21亿吨。
为促进国民经济和综合运输体系进一步发展,2011年国务院发布了《关于加快长江等内河水运发展的意见》,提出利用10年左右的时间,建成畅通、高效、平安、绿色的现代化内河水运体系,到2020年全国内河水运货运量达到30亿吨以上,建成1.9万公里国家高等级航道,水运成为综合运输体系的骨干、对外开放的通道和优势产业集聚的依托。
航道是水运发展的关键性基础设施,面对水运发展的新形势和要求,内河航道需要解决好面临的突出问题和挑战:
一是航道基础设施发展水平仍较为滞后。目前,以长江、珠江、京杭运河等干线、支线为主体的体航道系已基本形成,但由于长期投入不足,航道基础设施水平总体薄弱。航道的等级化水平不高,等级外航道几乎占到了总通航里程一半,三级及以上高等级航道占总通航里程的比例不足8%,而德国、美国这一比重已达到60%以上。
二是航道运行管理不能充分适应发展要求。航道的通达条件、通畅条件和管理组织水平仍较低,有的地区航道运行稳定性较差,安全应急保障水平不高,制约了水运市场的培育和发展。桥梁、拦河闸坝等建筑物造成部分河段碍航、断航情况突出, 2011年调查全国有近44%的航运枢纽不具有通航能力,这从根本上破坏内河航运的整体性,加之一些航道网络化程度不高、通航条件不连续,使内河长距离、连续运输的低成本优势无法充分发挥,有研究表明,我国内河航运平均运距仅为美国的40%左右。
三是航道投资建设和管理养护资金较为短缺。目前水运发展和航道建设虽然进入新发展时期,但航道建设、管养的资金渠道投入仍基本延续原有机制,中央及地方配套体系仍不够完善,各级政府资金压力较大。航道“重建设,轻管养”的现象也较普遍,全行业每年养护资金缺口约在15%左右,部分航道仍处于缺管失养状态。
四是水运综合比较优势发挥受到制约。由于缺乏有效的成本收益机制,航道的经济效益、环境价值得不到充分的体现。虽然航道运输理论成本只有铁路运输的1/3、公路运输的1/5左右,但其巨大潜力远未发挥出来,全社会尚未形成重视航运、发展航道的良性机制,土地征用、建设成本等对航道发展构成新的制约因素。目前,内河货运量和周转量在综合运输体系中的比重仅占5.7%和4.1%,仍然是综合运输体系的短板。
二、影响航道发展的制度因素分析
我国航道发展所面临问题和挑战,除受历史原因、发展阶段和现实条件等客观因素影响外,从公共政策角度看,制度因素影响也十分突出,有的还带有全局性特点。
(一)航道属性定位对航道发展的影响。
航道的属性定位是行业发展根本性制度安排。内河航道建设投资规模大,排他性和竞争性特征不明显,具有公共物品性质,同时航道发展的外部效益显著,具有促进经济社会发展作用,属于公益性基础设施。
航道的公益特征决定了其建设发展主要依靠政府投入,水运发达国家也通常将航道作为公益性交通基础设施,由国家统一建设管理。此外,与公路、铁路、港口等其它交通公共基础设施相比,航道免费通行政策使航道建设缺乏成本收益回报机制,航道市场化发展机制难以建立,行业整体内生性增长因素不足。
从交通基础设施属性特征对行政管理的要求看,航道具有自然垄断性和投资专用性等特性,客观上要求政府加强规划的统一协调,优化资源配置、提高网络效应;加强对航道及其设施的维护和监管,防止航道淤积和跨临拦河建筑物等建设对航道畅通的破坏;此外还要承担起主导投资安排的责任,给予足够的建设和养护资金或者筹集资金的政策支持及制度保证。
(二)航道行政管理体制对航道发展的影响。
航道行政管理体制是确定各级政府公共服务职责的基本依据。改革开放后,我国加大航道体制改革力度,逐步完善了航道管理制体。按照《航道管理条例实施细则》,航道分为国家航道、地方航道和专用航道,国家航道是构成国家航道网、五百吨级以上内河干线航道、跨省区三百吨级以上内河干线航道;三千吨级以上沿海干线航道等。地方航道是指三百吨级以下内河航道、三千吨级以下的沿海航道及地方沿海中小港口间的短程航道等。
应当看到,上述管理体系并没有得到充分贯彻执行。目前中央除对长江干线航道、长江口航道主要干线航道等进行管理外,仍有一些国家干线航道建设、养护管理不到位;鸭绿江、黑龙江等国境国际河流航道管理虽为中央事权,但委托地方管理。
从地方航道管理体制看,体系也十分复杂。《航道条例实施细则》规定“地方航道及其航道设施,由省、自治区、直辖市交通主管部门设置的航道管理机构负责管理;一般分省和地、市两级管理,也可由省级统一管理,水运发达地区,可增加县一级管理。”在实践中,有的是省级垂直管理模式,有的省市共管模式,还有省级指导、市级承担的模式。总体而言,由于地方各级政府职责缺乏明确规定,地方航道管理有逐步分散化的趋势。
造成这上述问题的原因一方面是“国家航道”对于划定范围较广,相应的体制机制不够明确,责权不统一;地方管理航道范围等级偏低,积极性不高,配套机制不完善,有的承担了不少国家航道的管理维护任务。另外,航道事权划分相对侧重行政管理,对航道投资、养护投入等方面的规定不明确,影响航道服务总体能力建设。
(三)航道管理体制对航道发展的影响。
我国航道管理一直采用的是政府办事业的模式,政府设立“建管养一体化”的事业单位负责航道管理和运行。这一模式形成了保障航道安全、畅通、稳定运行的基本力量,能够为公共服务功能发挥提供基本保障。
但是,事业体制模式下,航道管理部门既是航道行政管理的主体,又是航道设施建设、管理和维护部门,公共服务和行业监督管理职重合,容易导致功能定位不清,政事不分,进而造成航道行政管理角色弱化。例如,航道部门本应是水资源综合利用的主体之一,但若航道管理单位仅代表部门利益,反而被视为“借水行舟”的客体;还有一些航电枢纽管理单位,航运服务功能让位于发电效益,公共服务不到位,行业监督管理缺失。
此外,事业体制模式也容易使管理部门受政府编制、预算等因素的影响,机制不活,造成公益服务供给总量不足,质量和效率不高。
(四)投融资政策对航道发展的影响。
航道建设目前已基本建立以财政投入为主、中央地方共担的模式,一些航电枢纽建设中采取了“航电结合、滚动开发”的政策,引入了社会资本参与,某些地区还进行了专用航道特许经营收费的政策探索和尝试。但航道建设资金渠道仍较为单一,财政资金保障仍不够健全。
从航道养护看,更加依赖财政资金。2008年前,国家按照“以航养航、专款专用”的原则向船舶征收航道养护。2008年实施成品油价格和税费改革后,取消航道养护费,航道养护资金主要由成品油消费税转移支付解决,中央一级还建立了航道应急抢通资金、界河航道专项资金等补助机制。地方政府也有一定的投入,但主要用于解决人员经费。由于航道养护资金主要依靠中央转移支付,增长较为缓慢,各级政府投入标准、机制不明确,资金存在缺口。
三、促进航道转型发展的制度安排与政策思路
从上述分析可以看出,为进一步促进航道转型发展,迫切需要加快完善航道管理体制、转变政府职能、优化政府行为,为此从以下方面进行探讨:
(一)加快行业管理体制改革:从条块分离、多层分散向责权统一、层次简化转变。
为促进航道统一规划、建设和管理养护,建立相对独立有序的行业管理体系,应该按照统一领导、分级负责和政企分开、责权一致、精简高效的原则,建立中央和省两级航道管理体制。对于中央一级,除重要的内河干线航道、重要枢纽通航建筑物等中央直接管理外,按照简政放权的思路,减少条块分离,合理划定“国家航道”范围及事权。同时,强化中央对界河航道的管理职责,加强中央对全国航道网的统一规划管理。
对于省、市一级,应当在调动各地政府积极性的基础上,推进建立层次相对简化的管理体制。要避免简单按行政区划确定职责,适当打破条块分割,推进资源共享。强化省级行政管理和行业监督职能,航道的建设、管理、养护尽可能贴近基层,接近一线。
(二)深化事业单位改革:从行政事业一体化向政事适度分开方向发展。
为做好航道公共服务、建设服务型政府,应紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步深化航道事业单位改革、优化航道行政管理组织结构。
从事业单位改革的总体方向看,各级航道事业单位可结合实际,按从事公益性服务或承担行政职能的类别进行分类改革,完善相应的人事管理、财税政策、机构编制等制度。有条件地区,可以依照“决策”与“执行”相分离的原则,将航道政事适度分开,即通过对航道部门中行政与事业两大责权界限的明确划分, 将航道公共服务责任主体和实施主体之间由传统的行政隶属关系改换为社会契约关系,强化航道行政执法权限。如广东省2009年试点实施事业单位改革后,将省一级及其基层航道管理部门确定为行政类事业单位,同步推进航道维护职能的社会化。
(三)创新公共服务供给模式:从单一主体供给服务向购买公共服务方向探索。
政府部门应该加大对航道公共事业的投入,保证航道管理部门的公共服务性质并确保服务到位。对于航道疏浚、整治建筑物维护、专项养护工程等工作,可以通过市场化招标方式择优确定维修养护企业,通过购买部分公共服务,并采用“基于绩效”的合同方式或“定额养护”等措施,进一步提高航道养护资金使用效率。各级财政部门应保证养护资金足额到位,航道主管部门做到定政策、制标准、抓督查、严监管。
这种方式既能充分当前我国建设市场能力充裕的有利条件,又能培育和发展新的市场,可以促进航道养护的效率的提高。目前,江苏、浙江省采用这种方式已取得很好成效。
(四)完善资金投入机制:从公共财政保障为基础向多元化发展方向努力。
目前,发展不足仍然是航道面临的最主要问题。各级政府应进一步确立航道公益性设施的地位,建立和完善相应的财政配套政策。在航道投资建设领域,要继续采取措施加大政府资金航道建设资金投入和保障力度,确保“十二五”建设发展目标和中长期发展目标的实现。对于航道养护,应当通过立法明确航道养护资金主要由政府投入,完善现行燃油消费税转移支付政策,积极争取扩大航道养护资金规模,要进一步完善燃油消费税转移支付覆盖范围,必要时重新核定各地区成品油消费税转移支付基数。要落实养护资金增长机制,确保航道养护资金增速与航道建设投入总体步调一致。
其次,应积极研究吸收社会资金参与航道建设发展的渠道和方式。可以探索建立包括航运、港口等部门在内的产业投资基金,实施共同开发,提高社会资本参与度,为航道发展提供长期、稳定的资金来源。进一步探索航道养护资金融资渠道的多元化,有些地区已摸索出省市拼盘共建、与河道采砂相结合、纳入城市维护体系等新思路和做法,值得认真总结推广。
在资金使用机制上,也要结合用航道建设养护特点,建立全方位、全过程成本费用控制观念和管理机制,强化航道投资科学决策,把握好建设资本投入、成本回收和长期预算平衡关系。
(五)转变航道服务理念:由通行能力建设为主向高水平的保障能力建设方向发展。
今后一段时期,加强航道建设,提高等级、优化结构、完善网络,全面提高航道服务能力仍然是航道发展的重点任务。但随着经济运行水平和要求的提高,航道通过能力不足、标准过低、保障水平不高、运行不稳定等越来越不能满足发展需要。有的地区航道断航、停航现象突出,船闸检修时间过长过频,对水运市场的培育和发展影响较大,成为制约水运可持续发展的“瓶颈”。
今后发展应当进一步树立坚持民生优先理念,大力提升航道综合服务质量,不断满足社会日益增长的运输需求。一方面是要强化航道管养部门考核,完善航道管理养护考核标准,推动航道养护标准化,使航道管理与养护工作更加规范化、制度化。另一方面,要通过科技创新,加快航道信息化发展水平,管理手段逐步由传统型向智能型转变,推动行业加快转型。
四、结语
上述关于完善航道体制机制的讨论,是基于当前阶段航道发展所面临的突出问题。作为一项长期任务,推进这项工作还应注意把握以下原则:一是法治原则,要通过《航道法》及配套法规的制定和完善,建立起长效机制。二是积极稳妥原则,要充分考虑我国航道发展不平衡的实际。三是综合协调原则,航道改革发展应当融入综合运输体系建设和社会整体改革发展进行通盘考虑、统筹推进。
总之,应当抓住当前国家加大发展内河水运、稳步推进各项改革的有利时机,加快体制创新,为行业转型升级和长远可持续发展打下坚实的基础。

 

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