财务司预算处陈冰波:外部性、财政联邦制与交通资金转移支付
交通运输部财务司  2014年01月06日

  【内容摘要】党的十八大和国务院关于转变政府职能的要求都提出要改革完善财政转移支付制度。深入思考中央交通专项资金转移支付制度问题十分紧迫。本文从交通基础设施的外部性特征出发,立足于财政联邦制理论框架下多级政府提供区域公共品的责任划分,中央财政转移支付方式的选择和支出绩效,以及交通发展所处的历史阶段,提出了稳定当前中央交通专项资金转移支付制度的建议,并对未来改革的方向进行了探讨。 

  一、问题的提出
党的十八大报告提出“加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。国务院机构改革和职能转变方案,以及李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话都强调,要减少中央对地方专项转移支付项目,“合并专项,扩大一般”,将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方,为地方政府更好履行职能提供财力保障。《国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出“完善财政转移支付制度,减少、合并一批专项转移支付项目,增加一般性转移支付规模和比例”,并明确这项工作由财政部牵头负责,在年底前拿出改革方案。在此背景下,如何结合交通基础设施的特性,在财政分权体制下,继续稳定和完善中央交通专项资金转移支付方式,推动交通运输持续健康发展,是需要深入研究解决的一项紧迫而重大的现实问题。本文就此进行了探讨。
二、交通基础设施的外部性特征
外部性是市场失灵的重要标志之一。马歇尔(Marshall)于1890年最早提出了外部性的概念 。他将产品生产规模的扩大所产生的经济效应分为两类,第一类取决于产业的一般发展,第二类取决于单个企业的资源、内部组织及管理效率。第一类被称为外部经济,它的产生是因为随着产业的产出扩大,增加的知识量如产业的市场和技术进步等信息,会向整个产业扩散;特别是当产业集中在特定的地区时,会创造出熟练的劳动力市场,先进的附属产业或促进铁路交通和其他基础设施的改进。第二类被称为内在经济,即现在人们认识的个别企业的规模经济。马歇尔提出的外部经济概念没有引起同时代其他经济学家的注意,直到1922年,被庇古以私人净边际产品和社会净边际产品的差异表现出来。庇古 曾指出:“火车头喷出的火星会给周围的森林造成无法补偿的损害,由此可能使没有直接关系的人付出代价”。 庇古最早从服务的提供方面对外部性给出了一个定义:“一个人A在向另一个人B提供某种有偿服务时,会附带地也向其他人(并非同类服务的生产者)提供服务或给其他人造成损害,但却无法从受益方获取报酬,也无法对受害方给予补偿。”这就是常说的正外部性和负外部性。外部性导致资源配置的扭曲,因为外部收益不能通过市场机制回到提供者的手中,或者说外部成本不能通过市场机制由提供者承担。从社会资源优化配置的角度看,正外部性意味着供给不足、负外部性意味着供给过量。
交通的外部性特征已成为社会共识。比如交通空气污染、噪音污染和安全威胁等。有学者 从公路使用者的角度,将交通负边际外部性分为:边际拥挤成本、边际基础设施成本、边际环境成本和边际事故成本。从正外部性来看,经济学理论和经济发展实践表明,交通基础设施的投资会拉动一个地区的经济增长,具有较强的外溢效应和良好的外在收益(World Bank, 1994)。一方面,交通基础设施的投资,本身会通过“投资乘数效应”推动经济增长。另一方面,交通基础设施的完善可以降低交通成本从而导致规模经济和聚集经济,有效促进生产要素的优化配置,推动其他产业的发展,带动交通沿线的资源开发与利用,促进土地和房地产等资产价格的上升。Baum ( 1998) 根据增长账户法(growth account approach) 估算了德国交通运输的外溢效应,发现从1950年到1990年间,德国的国民收入增长中49%的部分来自于交通运输(包括内部收益和外部收益),而外部收益贡献了其中的一半,也就是说德国的国民收入增长中的24.5%来自于交通基础设施的外溢效应。Joseph and Ozbay( 2006) 使用空间经济计量的方法验证交通基础设施对经济增长的溢出效应,发现这一效应在县域以及行政县市之间明显存在。刘生龙和胡鞍钢(2010)通过收集全国各省份1988-2007年的数据和计算, 验证了交通基础设施对我国经济增长有显著的正外部性。
在我国,公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道。国道一般指具有全国性政治、经济意义的主要干线公路,包括重要的国际公路,国防公路,连接首都与各省、自治区、直辖市首府的公路,连接各大经济中心、港站枢纽、商品生产基地和战略要地的公路。省道是指具有全省性的政治、经济、国防意义的干线公路。县道是指具有全县政治、经济意义,连接县城和县内主要乡(镇)、主要商品生产和集散地的公路,以及不属于国道、省道的县际间公路。从区域公共品的角度,国道,服务范围涵盖全国,可以视作全国公共品;省道,服务范围主要覆盖省域,可以视作省级公共品;县道,可以看作市县级公共品。从某一具体的区域来看,县道、省道和国道不仅服务于本区域,同时也会产生溢出效应,并且溢出效应会逐步扩大范围。从省级层面看,国道的省际溢出效应最大、省道次之。正是由于溢出效应或外部性的存在,如果仅从省级层面来规划国道建设,规划建设的水平从更大的区域甚至全国的层面来看,将不一定是最优的 。这一点从图1中得到说明。如果只考虑本省的收益,国道的建设水平将由边际建设成本与本省边际收益曲线的交点确定,即A点。考虑到外部性,全国从该省国道建设获取的边际收益曲线在图中将高于本省边际收益曲线。因此,从全国的范围看,本省国道的建设水平将由边际建设成本与全国边际收益曲线的交点确定,即B点。B点将大于A点。

 

  三、财政联邦制与转移支付
地区公共品在提供上存在的外部性,引发了对政府之间有关供给责任的思考,这正是财政联邦制(fiscal federalism)探讨的主题。具体来讲,主要包括:公共品和服务的提供责任在中央政府与地方政府之间如何划分?这种责任划分应当遵循什么经济原则?有关公共品的提供和筹资决策何时有效?在从富裕地区到贫穷地区的收入再分配中,中央政府应发挥什么样的作用?中央政府如何对地方政府实施有效的转移支付和补贴?同时,财政联邦制集权化的标志,要看这种联邦制体制下大部分决策权是否都掌握在较大辖区的政府手中。
财政联邦制理论起源于蒂伯特(Tiebout,1956)对地区财政分权模式下公共品提供等事权与筹资等财权关系的讨论,认为人们会选择适当的居住地来满足他们对公共服务的需要,并支付提供公共服务所需要的税收,“用脚投票”选择到公共服务和税收的组合令他最满意的地区去住。在均衡状态下,较好的公共服务对应较高的税收。著名财政学家马斯格雷夫(Musgrave,1959)强调,政府的职能主要是资源配置、收入分配和保持稳定,并认为调节分配和维护稳定的职能主要是中央政府的职责,而资源配置是中央政府和地方政府的共同职责。资源配置职能在中央与地方的划分,主要依据根据公共品服务利益影响人群和地理范围的大小,分为全国性和地方性公共品。前者由中央政府提供,后者由地方政府提供。比如,国防是全国性公共品,路灯和消防是地区公共品。由地方提供公共品,一是能够发挥地方政府贴近基层、贴近居民的优势,对当地各种需求及时做出反应。二是鼓励不同地区之间在提供公共品方面展开竞争,提高资源配置效率。三是为地方政府开展实验和创新、更好的提供公共品和服务,提供了自由度。但是,由地方提供公共品也存在一些弊端,主要是:地区公共品存在的外部性问题,公共品提供中存在的规模经济(只有规模较大的区域提供才有成本优势),地区的税制难以满足筹资的需要,区域发展不平衡带来的公平问题(有些地区财力较弱)。
因此,在实际资源配置职能的分工中,中央政府或上一级政府会对下一级地方政府在提供地区公共品方面提供支持。原因有三:一是出于矫正外部性的考虑。有些地方公共品如公路,不仅惠及当地居民,而且有溢出效应,中央政府会激励当地政府提供具有正外部性的物品。二是地方政府难以找到合适的税种来为地方公共品融资,即便存在,但按中央政府规定的税率征收仍难以满足需要,这就需要中央政府拨付补助金,以使地方政府分享中央政府的部分收入。三是中央政府通过转移支付来消除地区发展存在的不平衡和收入水平存在的不均衡。财政联邦主义理论的重要推动者经济学家奥茨(2012),通过分析20世纪各国财政发展的历史指出,随着需要政府转移支付项目的增加和国防支出的扩大,财政集权成为一个长期的发展趋势。
地方政府提供公共品的筹资渠道除了中央政府的转移支付之外,主要有使用者付费、税收、贷款、财产收入等。地方政府税收的来源主要集中在财产或不动产税等税基具有较少流动性的税种上。筹资方式的选择通常要考虑三个因素:一是充足性,筹集的资金要能弥补公共服务的供给成本。二是分配性,考虑公共服务的成本最终由哪些人承担,是使用者还是一般纳税人,是全国人民还是当地居民。三是配置性,何种融资渠道有利于提高资源使用效率。比如,使用者付费会减少或限制对该项服务的需求,降低效率。因此,在交通流量没有达到饱和前,降低收费增加通行车辆,有利于提高公路使用效率。
四、财政转移支付方式
中央政府通过转移支付支持地方提供公共品有多种模式。主要分为不与任何特定用途相联系的定额补助、与特定目的相联系的定额补助和特定目的配套补助。第一种方式又称作一般性转移支付,用来增加地方财政的一般性收入;后两种又称作专项转移支付,用来鼓励地方发展特定的项目。对于要到达的资源配置目标而言,不同的转移支付方式将产生不同的结果。下面的图示将表明,如果要实现促进地区交通发展的目标,与特定目的相联系的配套补助影响作用最大,与特定目的相联系的定额补助次之,一般性转移支付最弱。
一般转移支付。如图2,横轴表示政府用于交通建设的支出,纵轴表示政府用于其它方面的公共支出,政府支出的社会效用是交通支出与其它公共支出二者组合的函数。假设省级政府的初始预算线为AB,政府支出的社会效用曲线为E1,由此确定省级交通的建设水平为e1。在中央实施一般性转移支付时,省级政府的预算线将向上平行移动到CD,与之对应新的政府支出社会效用曲线为E2,E2将高于E1,由此可确定省

 

 

  级交通新的建设水平为e2,新的建设水平将高于原来的水平e1。
指定用途的限额补助。意味着中央政府将给某省提供一笔数额固定的资金,并且规定必须要用在交通上。如图3所示,假设中央政府提供一笔资金(用水平线AH表示),要求某省只能用于交通建设,此时意味着相对于初始预算AB而言,在原来同样的交通支出水平上,现在都能有AH量的增加,新的预算线将是AHG,在H点发生弯折。初始预算线AB与政府支出社会效用曲线确定的交通建设水平仍然为e1,新的预算线AHG与新的政府支出社会效用曲线E3确定的交通建设水平为e3。e3 仍然会大于e1。如果将AHG沿着H点反向延伸,将会得到如图2中显示的CD一样的预算线。也就是说,此时该省在面对预算线AHG时所做的支出决策与在面对预算线CD时所做的支出决策,是完全相同的。当中央政府的转移支付数量较大,如果在图2中政府支出效用曲线位于H点的左边时,指定用途的限额补助将显著影响地方政府的决策。

 

  配套补助。意味着中央政府每提供一元钱的补助,地方政府要相应的拿出一定比例的资金,用于指定用途的支出,在这种情况下,相比以前,每单位交通支出地方政府面对的实际成本将下降。正如同商品价格下降时消费者的预算线发生偏转一样,此时政府面临的预算线也将发生偏转,由图2中的AB转到图4中的AF。新的预算线AF与政府支出社会效用曲线E4确定的交通建设水平为e4,e4将显著大于e1。这是因为在预算线平行移动时,只发生收入效应;在预算线偏转的时候,将同时发生收入效应和替代效应,使政府将原本用于其它方面的支出,调整到扩大交通的支出。这也是常说的中央补贴发挥的“钓鱼效应”。这是用于矫正外部性的一个切实可行的办法,学术上被称为粘绳纸效应(flypaper effect) 。

 

 

  限额配套补助。意味着中央政府每提供一元的钱的补助,地方政府要相应的拿出一定比例的资金,用于指定用途的支出,但中央政府规定一个限额,即对每一个地方政府的补助不超过某一个数量限额。此时,与无限额的配套补助相比,地方政府面临的预算线发生偏转的幅度将会受到限制。如图5中,预算线在M点发生弯折,由AF变为AMN。此时,预算线AMN将难以支撑AF与政府支出社会效应曲线E4的切点,意味着限额配套补助实现的最优交通支出规模将小于无限额配套补助实现的最优交通支出规模。如果预算线恰好在E4的切点处发生弯折,意味着配套补助和限额配套补助将对交通支出的最终支出无影响。
五、交通发展与资金转移支付
交通发展涉及规划、建设和养护等方面。根据财政联邦制理论,由地方政府提供地方公共品,中央政府除了提供那些地方政府难以提高的全国公共品外(如国防),还对那些具有外部性的地方公共品提供补助。因此,交通发展事权的化分,应当依据交通发展收益这一区域公共品的特征进行配置。对于那些发展收益只限于某一区域,很少具有外溢特征的交通发展事项,事权应当由这一区域的政府承担,相应的筹资责任也应当由这一区域的政府承担。对于那些发展收益具有较强外溢特征的交通发展事项,事权应当由供应区域与外在收益受益区域公共承担。外在收益越强,外部区域承担责任就越大。为激励当地区域更加有效的提供公共品、产生更多的外在收益,通常由外部收益区域向该区域提供转移支付。为克服外部收益区域在提供转移支付时存在的“搭便车”行为,由中央政府作为外部区域的“代理人”向当地区域提供转移支付。因此,具有外部性的地区公共品,社会有效水平应当采取当地区域与外部区域共同提供的方式,与之匹配的筹资应当由当地区域与外部区域共同承担。
根据前面从区域公共品角度对路网外部性的分析,国道具有较强省际外部性特征,省道具有一定的省际外部性特征,而县道基本上只具有县际外部性。因此,从资源有效配置的角度,国道和省道提供的事权都应由中央和地方共担。只是相对省道而言,由于国道省际溢出效应较大,中央承担的份额要大一些较大,相应的中央对国道的补助标准应大于中央对省道的补助标准。而县道则主要由地市(县)提供。相应的在公共品筹资上,国道、省道应由中央和地方共担,相比省道,国道中央承担的份额要大一些。县道则主要由地市(县)承担。资金转移支付方向,国道和省道则是由中央向省级政府转移,县道则更多的应当是地市对县级政府的转移。资金转移支付方式,对于具有跨省域外部性的国省道,应当采取配套补助的支付方式。以上只是从外部性的角度进行的分析。如果考虑到地区财政的有限性,当现有的地方财力不足 以支撑本应该由当地提供的公路服务时,由中央向省级或省级向地市(县)级提供转移支付成为一种现实的选择。这只是从效率的角度进行的分析。如果考虑到区域经济发展不平衡,地区财政极度困难,从公平的角度,中央政府会对当地的几乎所有的公共支出实施转移支付(如西藏)。因此,从弥补地方财力不足的角度,中央对县乡道等农村公路的转移支付,应当采取一般转移支付或限制用途的限额补助方式。
根据我国《公路法》,公路规划事权的划分,国道由国务院交通主管部门商国道沿线省(区?市)政府编制;省道规划由省(区?市)政府交通主管部门商省道沿线下一级政府编制;县道规划由县级政府编制?这较好的体现了区域公共品中央与地方共担的原则。但在《公路法》中,对路网建设的筹资责任则没有明确的细分。《公路法》提出,国务院交通主管部门主管全国公路工作,县级以上政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作;县级以上政府交通主管部门对国道?省道的管理?监督职责,由省(区?市)政府确定;乡?镇政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作?这里面,只有乡道的建设和养护职责是明确的。
在实际工作中,中央政府通过车购税资金和中央预算内投资等采取定项目的方法,对地方建设国省道按一定比例提供补助,其余资金由省级政府通过地方财政投入和政府融资平台融资等方式筹集。这种配套补助的方式,较好的体现了对具有外部性的国省道实施转移支付的要求,带动了地方投资国省道的积极性,尤其是国高网的建设。对于县乡道等农村公路,则采取限制用途的定额补助方式,切块下达给地方,由省级政府定到具体建设项目。这也比较符合农村公路具有较少省际外部性的特征。对于公路养护,2009年成品油税费改革前,通过地方征收养路费解决;改革后,则主要通过燃油税中央转移支付资金(基数+增量)保障。成品油税费改革使得公路养护的地方财力失去依托,只能依靠中央的转移支付。现存的问题主要是中央转移支付的数额低于地方的实际养护需求,以及地方存在的挤占挪用,导致养护不足。就养护而言,如果将燃油税改为中央与地方的共享税,并适度扩大燃油税的征收标准,将有助于在财政联邦制的框架下,解决好区域公共品提供中的财权与事权匹配的问题。
十八大提出到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标,对加快交通运输业发展提出了新的更高要求。交通运输部党组提出,当前交通运输面临的主要矛盾,依然是交通运输供给能力总量不足、结构不优、效率不高、实力不强,与经济社会发展和人民群众不断增长的需求之间的矛盾。这一主要矛盾决定了交通运输业仍处于大有可为、加快发展的战略机遇期。综合分析判断今后一段时期,继续加强交通基础设施建设,实现建管养运协调发展的任务依然繁重,交通运输发展的资金需求仍然很大。根据新设计的国家公路网规划 ,初步测算,2011—2020年全国公路建设投资总需求约为9.75万亿元,需要中央投入资金约4万亿元,按照车购税资金的收入情况,缺口约为1.7万亿元。由于地方政府配套能力普遍较低,地方政府的补助资金缺口将进一步扩大。与此同时,据测算,2011—2020年全国公路养护资金需求约为4.13万亿元。根据成品油税费改革方案,初步估计中央返还替代养路费支出资金(含基数和增量)约为2万亿元,普通国省道和农村公路养护资金每年的缺口约为1500亿元。因此,在路网存量规模累积特别是国省道建设还未结束的情况下,必须要继续坚持中央交通资金专款专用的性质,稳定现有的专项转移支付制度。当未来国省道大规模建设结束,新建基础设施外部性逐步减弱时,可以考虑由专项转移支付改为一般性转移支付。
六、结论
交通基础设施具有典型的外部性特征,区域的交通基础设施存量会对其他区域带来溢出效应,这种外部性同时具有公共品的特征。应当根据交通基础设施服务辐射和溢出的范围,合理划分不同层级政府提供交通基础设施的责任。同时,赋予不同层级政府筹资的责任,使提供与筹资相匹配。当交通基础设施服务的溢出效应跨越省际时,应当由中央政府采取配套补助的专项转移支付方式,促进地方政府提供具有正外部性的物品。当交通基础设施服务的省际溢出效应不明显,但是当地财力不足或从服务均等化的角度确需中央补助时,应当由中央政府提供一般转移支付或者切块指定交通用途的专项转移方式。当前,中央交通专项资金对国省道采取配套补助的专项转移方式、对农村公路采取切块并指定用途的专项转移方式,具有理论上的合理性。未来中央交通专项资金转移方式的改革,应当充分考虑交通基础设施的外部性特征和交通不同发展阶段对基础设施存量的要求,在国省道公路网建设没有完结的情况下,继续稳定当前的专项转移支付方式,吸引和带动地方政府加大对基础设施的投入,真正实现“适度超前”,为全面建成小康社会提供可靠的交通运输服务保障。

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