政策法规司熊雅静:全面推进交通运输法治政府部门建设
交通运输部政策法规司  2014年01月06日

  依法行政是现代政治文明的重要标志。贯彻落实依法治国基本方略,推进依法行政,建设法治政府,是党治国理念从理念到方式的根本性变革。党的十八大把“法治政府基本建成”作为全面建成小康社会的重要目标之一,提出了“法治是治国理政的基本方式”,开启了建设法治政府的新征程。交通运输部门作为正要的政府组成部门,必须把推动发展的立足点转到质量和效益上,以法治政府部门建设为突破口和重点任务,使交通运输改革发展全面纳入法治轨道。 

  一、关于近年来交通运输法治政府部门建设的主要工作
国务院《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)、《关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)颁布以来,各级交通运输部门加强制度建设,严格行政执法,强化监督管理,依法行政的能力和水平得到提高,法治政府部门建设取得了一定成效。
(一)综合运输法规体系框架初步建立。坚持加快交通运输立法进程,加强综合交通运输法规体系建设研究,综合交通运输法规体系建设明显加快。目前,交通运输领域已有法律7部、行政法规28部、部颁规章358件。以规范交通运输基础设施建设、交通运输管理、交通运输安全为主要内容的综合运输法规制度体系逐步形成,交通运输管理各个方面总体上实现了有法可依,为建设交通运输法治政府奠定了基础。
(二)行政权力运行逐步规范。建立了行政决策风险评估机制,落实了规范性文件合法性审查制度,科学、民主、依法决策逐步成为各级交通运输部门的基本准则。从2004年开始,先后组织开展了7次行政审批项目清理工作,共取消和调整了55项行政审批项目,部内全部许可项目实现了网上全程办理。各地加强政务中心建设,简化许可方式和手续,建立行政许可网上监察系统,行政许可行为逐步公开透明。推进了执法规范化工程,组织实施了“交通运输行政执法规范”。立足交通运输实际,推动了综合执法改革试点工作,探索实施了形式多样的执法模式改革。
(三)执法队伍建设明显加强。近几年,部和地方把执法队伍建设作为提高行业管理水平、提升行业形象、推进行业科学发展的重要举措,针对执法队伍中存在的突出问题,制定了一系列制度措施。印发了《关于加强交通运输行政执法队伍建设的指导意见》(交政法发〔2012〕681号)和《关于规范交通运输基层执法站所建设的若干意见》(交政法发〔2012〕683号),提出了“三基三化”建设的指导思想。颁布了《交通运输行政执法证件管理规定》、建立了执法人员考试准入和资格逐级审核制度,统一换发了IC卡执法证件。编写出版了执法人员培训教材,印发了培训工作方案和培训考试大纲,狠抓执法人员岗前培训和在岗学习,着力提高执法人员综合素质和执法能力。组织召开了加强交通运输行政执法形象建设座谈会,印发了《加强交通运输行政执法形象建设指导方案》,执法形象“四统一”工作取得了明显成效。
(四)行政监督网络基本构建。贯彻落实了《政府信息公开条例》,大力推行政务公开和信息公开,交通运输政府部门信息公开程度有了很大提高。2009年以来,全系统共依法办理行政复议案件1686件,及时发现、纠正了交通运输建设管理和行政执法中的问题,将行政争议妥善化解在了行政程序内。颁布实施了《交通运输行政执法评议考核规定》,先后四次在全系统组织开展了执法大检查和执法评议考核工作。2009年以来,全系统累计组织案卷评查62747次,开展督查工作55244次,出动督查人员185866人次,办理转办案件3726件,提出整改问题61592余件,对656名执法人员给予了党纪政纪处分或组织处理,453人被暂停执法资格,80人被给予延长试用期处理。
(五)依法行政意识和能力不断提高。各级交通运输部门普遍建立并落实了领导集中学法、公务员法制学习、执法人员在岗培训等制度。通过广泛开展依法行政的学习和培训,交通运输政府部门工作人员学法、尊法、守法、用法的氛围逐渐形成,各级交通运输部门领导干部越来越重视运用法律手段管理交通运输事务,依法处理各种矛盾纠纷,交通运输依法行政逐渐从外在要求转化为内在行动。
二、关于交通运输法治政府部门建设存在的主要问题
虽然交通运输法治政府部门建设积累了一些经验、取得了一定成效,但与党的十八大提出的“法治政府基本建成”的总体目标相比,与“法治是治国理政的基本方式”、“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”的新要求相比,仍然存在着不少缺陷和差距,面临着很多矛盾和问题,建设法治政府部门的形势依然严峻。
(一)依法行政的意识和能力有待增强。有相当一部分交通运输政府部门工作人员特别是领导干部没有真正确立权力来源于人民的观念,“权大于法”的特权思想仍然比较严重,缺乏对法律的尊崇和敬畏,不习惯依法办事。有些领导干部把依法行政与交通运输改革发展对立起来,认为依法行政束缚改革、妨碍发展,甚至为了追求局部利益和眼前利益规避法律或者公然违背法律规定,重建设、轻管理,重审批、轻监管,重处罚、轻纠错的思想观念根深蒂固。有的交通运输政府部门工作人员包括领导干部不善于自觉运用法律手段正确应对和化解矛盾纠纷、处理改革发展中的问题。有的单位领导对法治政府部门建设支持不力,对于面临的许多问题,如人员调配、经费保障、监督问责等,不决策不协调,导致推进法制建设和依法行政工作举步维艰。
(二)立法质量有待提高。综合交通运输法规体系建设的立、改、废任务依然很重。有的领域法规的制定尚有空白,无法可依;有些领域虽然有法,但其中某些内容未能随着交通运输事业的发展和变化适时修订;有的领域基本法律法规已制定,但配套规章制度没有及时跟上;行业立法整体效能和优势发挥还不够,有些法规之间衔接不够,甚至存在相互矛盾的规定;有些制度不能充分体现交通运输发展的客观规律,可操作性不够,不能有效解决实际问题;有些行政立法和规则制定尚未完全消除“部门利益”,借“法”扩权、以“法”争利现象依然存在,甚至造成违法损害公民权利、不当增设公民义务的现象。
(三)交通运输政府职能转变还不到位。交通运输部门在基础设施建设和运输经营领域率先引入市场机制,与交通运输企业剥离了行政隶属关系,但距离建设法治政府、透明政府、服务政府、有限政府的目标还有较大差距。虽然交通运输企业与我们政府部门脱离了行政隶属关系,但长期以来各级交通运输部门习惯了扮演“行业利益代言人”的角色,还不能完全站在社会和广大人民群众的立场审视交通运输事业的发展,还存在利用“红头文件”对行政相对人提出限制性规定,通过登记、备案、年检、审定、认定等方式变相设定行政审批的现象。习惯了扮演“企业家长”的角色,还不能完全按照市场经济的规律制定政策,还舍不得放手应该要放弃的权力,没有把那些应该通过市场竞争和行业自律能够解决的事务交由市场或中介组织去管理越位、缺位和错位的问题依然存在,仍然管了一些不该管、管不了、管不好的事情。习惯了扮演“管制者”的角色,把依法行政、建设法治政府的要求片面曲解为依法治人、依法管事,以罚代管的现象还比较严重。
(四)行政执法的问题还比较突出。一是执法机构臃肿、执法人员膨胀。根据我们调研的情况来看,目前全系统执法机构已超过 9000个,执法人员已突破41万。基层交通运输行政执法机构普遍存在大量聘用临时工、借用人员参与行政执法的现象。二是执法队伍整体素质不高。执法队伍年龄结构、专业结构、学历结构不合理,大多数基层执法人员未接受过系统基础法律知识教育,个别人员连基本的办案程序、法律文书制作、调查取证等都不熟悉。三是执法手段落后。执法设备、装备趋于老化,取证设备缺失,执法信息化水平较低。四是执法保障不到位。成品油价格和税费改革使全系统大部分基层执法单位由自收自支性质转变成全额拨款事业单位,经费渠道发生了改变,失去了“自收”功能;许多单位在改革前为了降低上缴财政的数额,长期以来上报的“自收”基数比较低,导致改革时财政部门核定的经费基数也比较低,在没有“自收”保障的条件下,再加上大量的编制外人员,很多执法单位在经费上缺乏基本保障。因此,造成这些执法单位职能依靠罚款、收费予以维持,从而导致了乱收费、滥罚款、趋利执法的问题,这种执法趋利的倾向严重扭曲了行政执法的既定目标。
(五)行政监督和问责力度还有待增强。有些地方和单位行政权力行使的随意性较大,权力运行不透明,监督渠道不畅通,人民群众监督没有落到实处。对行政权力的监督制约和行政问责失之于宽、失之于软,有案不查、有错不纠、有过不惩的问题还相当程度上存在,行政违法行为得不到及时纠正和惩处。
三、关于对加强交通运输法治政府部门建设的思考
(一)深化法治思维和观念,是加强交通运输法治政府部门建设的思想基础。制度的设计和执行情况取决于人的素质和能力。因此,要实现建设法治政府部门的目标,关键是要提高交通运输行政管理队伍特别是领导干部的法治意识和法律素养,使其能够自觉运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。一是要转变权力观念,树立权为民所用的理念。自觉遵循一切权力属于人民这个根本准则,自觉站在社会和广大人民群众的立场审视交通运输事业的发展,正确处理好权力与权利、权力与责任的关系,自觉做到执法为民、管理利民、服务便民。二是要转变管理观念,强化服务意识。牢固树立服务为先的理念,把服务人民群众、服务经济社会发展作为交通运输工作的根本出发点和落脚点,强化市场监管和公共服务职能,切实把工作重心由“管制”转移到“管理与服务并重”上来,寓管理于服务中。三是要转变法律功利主义,树立正确的法律价值观。牢固树立法律至上的理念,准确理解法律,正确实施法律,坚决改变借法扩权逐利、行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的做法,强化权限意识、规则意识、程序意识、责任意识,将一切行政行为纳入法律制度的调整范围,当法律与领导意志发生冲突时,必须服从法律,任何单位和个人都没有超越法律的特权。
(二)实现对行政权力的制约和监督,是加强交通运输法治政府部门建设的必要条件。法治政府的核心内涵就是要规范和限制政府权力。实现对行政权力的有效制约和监督,关键是要建立健全权力运行制约和监督体系,把交通运输政府部门的各项行政权力“装进制度的笼子”,坚持用制度管权、管事、管人。一是要健全交通运输立法机制。加快完善综合交通运输法规体系,着力建设完善统一的制度体系,创新制度建设的机制,通过制定“良”法、“好”法,科学合理界定交通运输政府部门的职责权限,明晰行政权力的边界,实现交通运输政府部门内部权力的制衡,确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。二是要健全交通运输政府部门信息公开工作机制。深化信息公开内容,拓宽信息公开渠道,重点做好财政预算、公共资源配置、重大建设项目审批和实施等领域的信息公开。推进行政权力公开运行机制,梳理行政权力清单,探索推行行政权力网上运行和全程电子监察,实现行政权力运行公开化、规范化。三是要健全行政程序制度。通过科学设置行政程序,减少个人因素对权力运行的不当干预,从而规范权力运行。要完善内部民主决策机制,把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定,作为重大行政决策的必经程序。要细化执法程序,适当压缩自由裁量权行使空间,形成衔接紧密、相互制约的执法流程。四是要健全层级监督机制。构建科学合理的交通运输政府部门绩效评估指标体系和评估机制,综合运用听取和审议专项工作报告、执法考评、计划预算审查、规范性文件备案审查、询问和质询等形式,增强层级监督的针对性和实效性。
(三)推动政府职能转变和管理创新,是加强交通运输法治政府部门建设的根本途径。通过转变职能和创新管理方式,确保交通运输政府部门市场监管、社会管理和公共服务的职能到位,彻底扭转以“批项目、管审批、重罚款”为主的行业管理方式,为公众提供畅通、安全、经济的交通运输设施体系,营造并维护公开、透明、便捷的运输生产经营环境。一是要深化行政审批制度改革。行政审批是法律赋予交通运输政府部门的各项行政职权中的核心权能,只有继续深化行政审批制度改革,充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,才能真正实现政府职能转变。要对交通运输部门现行的行政审批项目进行梳理论证,凡不涉及公共安全和环保,公民、法人和其他组织能够自主解决、市场机制能够自行调节、社会组织通过自律能够解决的事项都要终止或转移出去。特别是要禁止利用规章、规范性文件等,以登记、备案、年检、审定等形式,变相设定审批事项或增设许可条件。二是要深化行政管理和行政执法体制改革。以推进大部门体制改革为契机,科学合理界定政府职责分工,健全部门间协调配合机制,形成分工明确、责权一致、相互协调的交通运输政府部门机构。鼓励各地稳步推进综合行政执法改革,将由系统内多家执法机构分散实施的行政许可、监督检查、行政处罚、行政强制等执法职能进行整合,理顺各门类执法机构的条块管理关系,减少执法层级,从体制机制上解决多头执法、职责交叉、重复处罚等问题。三是要创新交通运输政府部门管理方式。转变过多依赖设立行政许可、行政处罚、行政强制进行行业管理的习惯,充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段。改进交通运输行政执法方式,加强电子政务建设、执法信息化建设,制定执法信息化建设的整体框架体系,搞好互联网信息服务平台,规范和发展各级交通运输行政服务中心,积极推广非现场执法方式,切实提高各级交通运输部门市场监管和服务水平。
(四)严格依法行政,是加强交通运输法治政府部门建设的核心内容。依法行政是建设交通运输法治政府部门的中心环节和集中体现。严格依法行政,关键是要抓住坚持依法决策、严格行政执法、依法化解行政矛盾纠纷三个环节。一是要坚持依法决策。决策是行政行为的起点,依法决策是科学决策的重要保证。依法决策,就是要做到权限合法,凡作出的决策必须符合法律授权,不得越权决策、违法决策;实体合法,凡作出的决策必须符合法律所体现的意志和利益要求,不得作出与法律及其精神相抵触的决策;程序合法,凡作出的决策必须严格遵守法律规定的程序,不得违反程序决策。要确保权限合法、实体合法、程序合法,必须建立和完善有效的科学民主决策机制,完善公示制度、听证制度、征求意见制度和专家咨询制度,建立健全行政决策风险评估机制,严格行政决策后评价和责任追究。二是要严格行政执法。加强对基层执法的指导、管理和监督,完善执法行为规范,利用信息化装备和手段提高执法能力和监管水平。加强执法人员职业化建设,严格执法人员的准入和退出管理,组织开展执法人员职业培训和文化素质达标工程,组织开展好全系统执法人员轮训和考试工作。完善执法队伍建设的机制,组织开展执法机构定岗定编标准研究,制定执法车(船)和执法装备编制核定标准,推动实现全系统执法形象“四统一”。加强执法站所的标准化建设,组织研究基层执法站所建设标准,明确站房建设、装备配备、站所布建标准,培养一批示范基层执法站所,全面提升基层执法站所业务管理水平。三是要依法化解行政矛盾纠纷。建立群体性事件预防和调处预案,逐步完善行政调解的制度和机制,做好涉及交通运输的矛盾纠纷调解工作。做好行政复议和应诉工作,畅通行政复议渠道,规范行政复议案件的审理工作,积极配合司法部门做好交通运输行政诉讼案件的审判工作,自觉履行人民法院作出的生效判决、裁定。做好信访工作,及时办理信访事项,依法处理人民群众通过信访举报反映的问题。
四、关于加强交通运输法治政府部门建设的保障措施
(一)加强组织领导,加强对交通运输法治政府部门建设的指导。一是要以此次调研为基础,研究出台《关于全面建设交通运输法治政府部门建设的若干意见》。通过印发指导意见,对交通运输法治政府部门建设提出明确的指导思想、工作目标、措施任务。二是要健全推进法治政府部门建设的领导体制机制,各级交通运输部门的主要领导是建设法治政府部门的第一责任人,分管领导要抓好分管领域的依法行政工作。要坚持和完善交通运输部门领导干部学法制度,发挥党组(委)会、办公会组织领导干部学习法律的平台作用。将领导干部学法守法用法的能力和水平作为选拔任用干部的重要指标,纳入政绩考核指标体系。三是要将法治政府部门建设与交通运输改革发展任务同部署、同落实、同考核,确保把法治政府部门建设的各项要求落实到交通运输改革发展的各个方面、各个环节。
(二)完善工作机制,强化对交通运输法治政府部门建设的监督考核。要研究建立交通运输法治政府部门建设考评指标体系,制定考评办法,把法治政府部门建设的目标、任务细化和量化为具体指标,准确评估交通运输法治政府部门建设的状况和水平,定期组织开展专项督查活动,检查发现工作中存在的问题和薄弱环节,及时总结经验,督促改进工作。要建立交通运输法治政府部门建设激励机制,法治政府部门建设考评结果应当纳入交通运输政府部门重点工作任务目标考核和绩效考核体系,作为领导干部选拔任用、培养管理、激励约束的重要依据。要开展交通运输法治政府部门建设示范单位主题创建活动,对法治政府部门建设成绩突出的单位和个人进行表彰和奖励,发挥典型示范作用,营造良好氛围。
(三)落实经费渠道,夯实交通运输法治政府建设的基础。要建立正常的执法经费渠道,积极协调财政部门,使执法人员的工资福利、执法工作经费、执法队伍管理经费全额纳入同级财政预算,坚决杜绝执法与单位和个人经济利益挂钩。建议商中央有关部门从车购税中按比例切块筹措建立“交通运输行政执法专项经费”,引导地方建立配套资金,加大基层执法人员培训教育、执法装备建设、执法站房建设经费保障力度。
(四)加强队伍建设,为交通运输法治政府建设提供有力保障。要研究制定交通运输法制工作规范,对法制工作机构的具体职责、工作规范进行具体规定,对法制工作人员的配备和培训上岗提出具体要求。要进一步加强法制工作机构和队伍建设,县级以上地方交通运输主管部门应当设置专职的法制机构。基层执法单位原则上应设置法制工作机构,确实不具备条件设置法制机构的,应当设置法制工作员岗位。要加大对法制干部的培养、使用和交流力度,充分发挥法制工作机构在交通运输法治政府部门建设中的组织协调和督促指导作用。

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