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推动城镇化和农业现代化协调发展

中国交通报社       范振宇       2013年09月27日
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    交通运输业必然要进一步顺应经济社会发展的要求,顺应城镇化和农业现代化协调发展的需要,顺应社会主义新农村建设的需要。

  应继续坚持“发展”这一主题,根据东中部和西部地区的不同条件,突出区域建设重点,继续稳步推进农村公路建设;修订完善农村公路发展规划,充分发挥各级地方政府在规划投资和建设管理上的主体作用;继续发挥好中央投资的支持引导作用,切实落实地方公共财政投入资金;采取有效措施,推动建、管、养、运协调发展。

  近十年来,通过国家推动、地方实施、群众参与,全国范围内展开了农村公路建设的热潮,农村交通面貌得到了历史性改善。党的十八大着眼新时期经济社会发展的需要,明确提出,要推动城镇化和农业现代化相互协调发展。今年年初召开的中央农村工作会议再次强调,要同步推进城镇化和农业现代化,加快农村交通等基础设施建设。我国农村公路建设目前已取得重大阶段性成果,今后8年是全面建成小康社会的关键时期,面对城镇化和农业现代化建设的新需求,理清农村公路发展思路、找准发展重点、找出有效办法,已经成为当前一个重要任务。

  1 农村公路发展成果和阶段性特点

  党的十六大以来,交通运输行业贯彻中央决策部署,把加快农村公路发展作为交通运输工作的重中之重,先后组织实施了县际及农村公路建设、乡村通达工程、通畅工程等一系列专项建设,农村公路进入了集中建设、快速发展时期。2003年至2012年的10年间,农村公路建设成果显著,得到了广大群众的一致认可和社会的广泛赞誉。农村公路的发展为加快社会主义新农村建设发挥了重要作用,集中体现在三个方面,一是显著改善了农业生产的交通运输条件,促进了农业机械化和农业产业化发展,有力推动了农村经济增长,提高了农民收入;二是方便了农民群众出行,改变了乡风村容,改变了农村消费结构,促进了农村文明;三是促进了城乡一体化发展,交通便利性的提高减小了城乡差距,推动了农村地区社会发展进步。

  这一阶段,农村公路发展总体上有三个显著特点。

  一是,国家投入大、建设规模大、群众受益面大。从2003年到2012年的10年间,全社会农村公路建设总投资超过1.7万亿元,中央对农村公路的投资力度不断加大,在投向上向西部地区、“老少边穷”地区倾斜,其中“十一五”时期中央投资年均递增30%。10年间,全国新改建农村公路292万公里,新增通车里程234万公里,开通农村客运线路9万余条,年均日发班次118万班次。截至目前,全国农村公路总里程已达到368万公里,占全国公路总里程的86.8%。

  二是,着力解决了乡镇和建制村“通达”、“通畅”两大问题。10年间,1000个乡镇、14万个建制村修通了公路,有1万个乡镇、27万个建制村修通了沥青(水泥)路。到2012年年底,所有具备条件的乡镇、建制村都通了公路,其中,97.4%的乡镇和86.5%的建制村通了沥青(水泥)路,98.2%乡镇和91.9%的建制村通了客运班车,东部、中部地区已经实现了所有具备条件的建制村通沥青(水泥)路。

  三是,尽管发展较快,但是总体上我国农村公路发展仍然处于“初级阶段”。由于我国农村公路规模大、基础差、底子薄,目前,农村公路中无路面里程还有约137.9万公里,占总里程的37.5%。全国还有近1000个乡镇、8万多个建制村不通沥青(水泥)路。与社会主义新农村的建设要求相比、与全面建设小康社会和实现农业现代化的要求相比、与发达国家的发展水平相比,我国农村公路在建设标准、养护水平、运输服务等方面仍然存在诸多不适应之处,存在的难点不少、发展的任务繁重。

  2 协调发展提出的新要求

  伴随着城镇化和农业现代化进程的深入推进,农村地区呈现出社会结构加速转型、城乡发展加快融合、消费结构快速升级的态势,社会和群众对“运”的需求出现了多层次、个性化的发展趋向。对此,交通运输业必然要进一步顺应经济社会发展的要求,顺应城镇化和农业现代化协调发展的需要,顺应社会主义新农村建设的需要。

  新型城镇化体现在城市群、中心城市、中小城市和小城镇建设等多个层面,县道、乡道等农村公路直接服务于小城镇发展,必然将在新时期城镇化建设中扮演重要角色。小城镇是集聚产业和人口、服务三农的重要载体,是为城市提供生活物资、休闲旅游服务的重要载体。我国农村人口向非农产业和城镇转移数量之多,是世界上任何一个国家所没有过的,不可能靠沿海少数经济发达地区和几个城市圈来吸纳如此巨大的城乡移民,中小城市和小城镇在吸纳农村劳动力转移就业和人口城镇化中将发挥重要作用。

  小城镇无论从产业发展还是人员交流等方面看,其“量级”都将与原来的乡镇发生显著而重大的变化,相应地对交通运输的需求也将逐步由量变而产生质变。其新的需求主要体现在两个方面:小城镇的发展需要依托临近城市的带动,因而必然要实现与临近城市的快速连通,原有较低等级和服务水平的出入口道路将需要提级改造,随着对外交通量的快速增长,对于重点小城镇,当人口达到一定规模时,出口路应达到三级及以上公路;与此同时,对于周边建制村等农村地区,小城镇又将发挥带动和辐射的重要作用,因此,以小城镇为局部中心节点、辐射周边的农村公路网络结构将需要进一步完善。

  农业现代化是“四化”中的重要一环,中央提出,要坚持走中国特色农业现代化道路,把保障国家粮食安全作为首要目标,加快转变农业发展方式,提高农业综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力。归纳起来,农业现代化具有生产过程机械化、生产技术科学化、增长方式集约化、经营循环市场化、生产组织社会化、生产绩效高优化和劳动者智能化等主要特征。农村公路作为农村地区最主要甚至是许多地区唯一的交通方式,必然需要及时审视现状,找出服务能力和服务水平等诸方面不适应之处,加快完善短板,进一步满足农业现代化的交通运输需求,主要包括,一是,对于农业产业化程度较高的地区,进一步提高基础设施建设标准,同步规划建设必要的桥梁,加快危桥改造,以适应农业机械化特别是平原区大型机械化的交通要求;二是,更加重视农村公共客运和农村物流发展的需求,逐步推进双车道农村公路建设;三是,进一步提高养护水平,完善交通安全设施,特别加强山区公路交通安保设施建设,为农村机动车、农用车出行提供安全的交通服务。

  3 抓住薄弱环节,解决突出问题,推动农村公路稳健发展

  从国外发展情况和我国多年实践经验看,农村公路作为公路交通体系中里程比重最大、覆盖面最广、覆盖程度最深的基础网,其发展历程也将伴随经济社会发展的大趋势运行,大致可以分为以“通达”为主要任务的“温饱”阶段、以“通畅”为主要任务的“小康”阶段、以“高效”为主要任务的“现代化”阶段三大阶段。

  我国的农村公路目前正处在基本完成第一阶段、正在第二阶段大步迈进的时期,正处在从“走得了”向“走得快、走得好”转变的时期。在这一时期,农村公路县、乡、村道三级网络体系已经基本构建,其中,县道约为54万公里,占总里程14.7%;乡道约为107.7万公里,占总里程29.3%;村道约为206.2万公里,占总里程56%。目前,县道作为通乡镇公路的主体已经基本实现路面硬化;乡道作为通建制村公路的主体,在东中部地区已基本实现路面硬化,西部地区在2020年前将完成硬化目标。“十二五”后期,特别是“十三五”,农村公路发展需要进一步认真审视、研判城镇化和农业现代化等经济社会发展的新需求,找准工作定位、抓住薄弱环节、优化调整政策,推动农村公路稳健发展。

  首先,应继续坚持“发展”这一主题,根据东中部和西部地区的不同条件,突出区域建设重点,继续稳步推进农村公路建设。目前,东中部地区已经基本完成乡镇、建制村通沥青(水泥)路建设任务,工作重点已经由大规模新建转到升级改造、打通“断头路”、加大连通度、发挥路网综合效益上来。东中部地区是城镇化发展较快的地区,随着新型小城镇建设,直接服务于小城镇的农村公路特别是县道、乡道,提级改造将列入政府的议事日程。这一轮的改造应注重“质”的提升,要坚持“适度超前”,适应农业产业化带来的农用物资运输、农产品输出和大规模农机作业的要求,适应城乡客运一体化公共客运班车的运营需求。加快单车道公路升级改造,路基宽度、路线等级、桥梁及安保设施都应适当超前规划和设计,避免短视工程和重复建设。此外,东中部地方政府也需要合理安排资金,因地制宜、量力而行,逐步改善村道交通条件,对于重要村道实现路面硬化,便民利民。

  西部地区特别是集中连片特困地区仍然处于农村公路集中攻坚阶段,建设任务主要是解决建制村通沥青(水泥)路问题。但是,目前已有必要根据城镇化建设的要求,有序推进小城镇出口路改造建设,推进重要县乡道升级改造。西部地区自然条件复杂、灾害多发,应切实提高工程质量,提高道路的耐久性和可靠度,确保使用寿命;同时,进一步加强安保工程建设,强化农村客运安全监管,提升交通安全保障水平。

  第二,修订完善农村公路发展规划,充分发挥各级地方政府在规划投资和建设管理上的主体作用。目前,国家公路网规划已经正式出台,各省市正在开展省道网调整修编工作。农村公路网是公路系统的基础网络,是提供基本公共交通服务的主要载体,当前,有必要进一步综合考虑土地开发和山、水、林、田综合治理的需求,服务集中连片扶贫和扶贫搬迁工作,与小城镇建设规划相协调、与村镇行政区划调整相结合,立足于充分发挥各级地方政府的主体作用,尽快开展新一轮农村公路发展规划的优化调整工作。

  第三,继续发挥好中央投资的支持引导作用,切实落实地方公共财政投入资金。县级地方政府是农村公路规划、建设、养护的主体,包括车购税资金和中央预算内资金在内的中央补助资金以及地方财政投入、交通规费投入等地方政府投资,是农村公路建设的主要资金来源。近十年来,中央投资约占农村公路建设总投资的20%。近年来,无论是东中部地区提级改造工程,还是西部地区村通沥青(水泥)路建设,由于建设标准提高以及物价上涨等因素,工程造价都在不断增加。而另一方面,即使在东部发达地区,市、县各级财政资金对农村公路建设的投入也十分有限,西部地区大多数市县财政基本无力投入,今后农村公路建设资金不足的矛盾仍然十分突出。今后到2020年,我国农村公路建设的投资需求仍然将维持在较高水平,在继续保持中央投资适当规模的同时,各地省级财政有必要研究出台切实有效的政策措施,加大省级财政投入力度,落实各级地方政府公共财政投入资金,集中支持东中部重要县乡路升级改造、西部建制村通沥青(水泥)路、集中连片特困地区农村公路等建设重点。

  第四,采取有效措施,推动建、管、养、运协调发展。为了促进农村公路建设与发展,国家及各级地方政府陆续出台了一系列农村公路建设和养护管理方面的法律法规。在农村公路建设、养护和农村客运发展实践中,各地积极探索了许多行之有效的做法,积累了有益的发展经验。但是,农村公路规模大、涉及面广,地区差异较大,有必要进一步建立健全规范、有效的农村公路发展管理体制和长效运行机制,特别是建立健全农村公路养护管理体制和机制。当前及今后相当一段时间,养护资金短缺将是农村公路面临的一个长期而且突出的问题。尽管从国家到地方,各级财政也尽其所能试图化解资金问题,但面对我国社会主义初级阶段的基本国情,面对财政捉襟见肘的现实困难,农村公路养护工作需要坚持多管齐下,一方面,进一步规范农村公路管养工作,落实地方财政的主体责任,落实财政资金投入,构建权责清晰的农村公路管养责任体系;另一方面,要立足行业,在农村公路设计、建设时统筹考虑后期养护难度和养护成本,因地制宜、就地取材,采用耐久可靠、易维修、易保养的路基、路面类型和结构,有条件的地区尽量采用耐久性好和养护工作量小的水泥路面。

(交通运输部综合规划司 范振宇 )

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