三十年经历五次改革：折射中国行政管理体制走向-报告解读-中华人民共和国交通运输部

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2008年全国人大政协会议 >> 报告解读

三十年经历五次改革：折射中国行政管理体制走向

新华社　　 2008年03月10日

前不久，党的十七届二中全会审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把《国务院机构改革方案》提请十一届全国人大一次会议审议。至此，党的十七大提出的加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，从目标到实施迈出了关键性一步。

回首改革开放３０年，我国先后经历了５次较大的行政管理体制改革。尽管每次改革的背景不同，任务不同，过程有难易，效果有大小，但历次改革都适应了生产力发展的阶段性需要。

面对即将出台的第６次机构改革方案，梳理过去５次改革的得与失，中国行政管理体制改革的走向清晰可见。

５次改革一条主线：精兵简政　转变职能

国家行政学院教授汪玉凯一直研究我国的行政管理体制改革。他说，改革开放３０年来，我国６次行政管理体制改革的落脚点基本上是精简机构、精简人员、转变职能、提高效率。

１９８２年第一次政府机构改革前，国务院的组成部门多达１００个，领导职数急剧增加。汪玉凯说：“当时冶金工业部，正副部长一共有２４位。”此次机构裁减，国务院撤并了３９个部门。

回头看１９８２年的改革，其成功点不仅在于精兵简政。这次改革的深远影响主要是两方面：一是打破了领导职务终身制，二是根据邓小平提出的“四化”标准（革命化、年轻化、知识化、专业化），大批年轻知识分子走上领导岗位。

当１９８８年推动第二次行政管理体制改革时，我国改革的重心已由农村转向城市。尽管由于后来复杂的原因，原定于１９８９年开展的地方机构改革暂缓进行。但其历史性贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”。直到现在，仍然是改革面临的重要任务。

１９９３年的第三次行政管理体制改革，同样有着深刻的历史背景。如果说过去经济体制改革一直是“摸着石头过河”，那么到１９９２年终于“摸”到了这块“石头”，即邓小平南方谈话时强调的“建立社会主义市场经济体制”。

第四次政府机构改革始于１９９８年。这次改革精简力度很大，改革前国务院有４０个组成部委，结果减少了１１个。另一个突出特点是，行政管理从具体的工业经济管理中淡出。除了国防科技工业和信息产业两个管理部门外，这次改革将其他直接管理工业的１０个部委都撤消了。同时，在国务院和省级政府机构，提出公务人员要减一半，国务院当时３．４万人减了１．７万人。

２００３年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景下进行的。改革目标很明确，即逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革重大的历史进步，在于抓住社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。

南开大学周恩来管理学院“大部门制改革”课题组负责人朱光磊教授说，前５次行政体制改革，通过机构精简和调整，总体上适应了推进经济体制改革的需要。但是，改革还缺乏政府职能切实转变的基础，改革对象大多集中于经济管理部门，对政府的社会管理与公共服务职能关注不够。

党的十七大报告首次提出建设服务型政府，为第６次行政管理体制改革指明了方向。十七届二中全会强调，要着眼于科学发展、改善民生，在大部门体制改革等方面迈出重要步伐。

５次改革一种动力：经济体制改革推动行政体制改革

经济体制改革深入到一定程度以后，就要推动政治体制改革。梳理５次行政体制改革，政府机构改革的每一次任务，都是由经济体制改革深入以后提出来的，不是空穴来风。反过来，行政体制改革的实施，又进一步推动经济体制改革的深入。

汪玉凯分析说，１９８２年进行第一次政府机构改革时，我们实行的是“计划经济为主，市场条件为辅”，即经济性质仍然是计划经济。到１９８８年进行第二次行政管理体制改革时，我们实行的是“有计划的社会主义商品经济”，尽管加了诸多限制，但经济性质已变成商品经济了。到１９９３年推动第三次行政管理体制改革时，我们要建立的是“社会主义市场经济体制”。

很显然，经济体制改革深入以后，人们的认识有了三次大突破。相应的，行政体制要随经济体制改革的深化，不断进行调整和改革，否则就会阻碍生产力的发展。

全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林说，比起经济体制改革，行政体制改革的艰难性表现为：每一次行政体制改革，表面上是机构、人员、数量的增减，实质上却是一种权力格局的重新调整。

行政体制改革很难一步到位，也不可能一步到位。１９８２年的机构改革，几乎是一次数量增减性的改革，没有触动高度集中的计划经济管理体制。到１９８８年，中央就提出转变政府职能的要求。１９９３年更进一步提出行政体制改革要适应市场经济体制。２００３年的政府机构改革，则适应了中国加入世界贸易组织的需要，同时为深化国企改革和减轻农民负担，清除了体制障碍。很显然，每一次改革都不是过去的重复，而是一个螺旋式上升的改革链条。

改革开放以来，中国创造了经济增长奇迹。但是，２００３年的非典给人们当头一棒。人们深切感受到经济快速增长与公共服务不到位的矛盾。

全国人大代表、山东临沂市市长张少军坦言：“政府的主要职责就应是提供公共服务，提供社会管理。在这两个领域，没有人可以替代政府。但直到最近几年中央提出以人为本的科学发展观，一些地方才真正意识到这一点。”

５次改革一个启示：加快向服务型政府转变

党的十六大以来，中央领导多次强调，必须站在新的历史起点上推动改革开放。那么，下一步改革的关键在哪里？“十一五”规划提出，未来行政管理体制改革将成为改革开放的关键。党的十七届二中全会更进一步指出，深化行政管理体制改革，“是政治体制改革的重要内容”。

迟福林分析说，我国已从生存型社会开始进入发展型社会。与３０年前相比，新阶段面临日益突出的两大矛盾。一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。这两大矛盾对政府提出了新要求。

一些专家指出，制定“九五”计划的时候，我们明确提出要用集约式的经济增长方式替代粗放式的增长，十年后这个问题依然十分突出。哪个县长、市长的底线，都是本地经济发展速度要高于全国平均水平。这样做的结果必然是拼资源、拼环境。

以行政体制为中心的政府机构改革，最重要的是实现政府自身的转型。这个转型应是两大任务：一是由管制型政府转向服务型政府。二是由经济建设型政府转到一个公共治理型政府。

全国政协委员李立新深有感触地说，党的十六大以来，伴随着行政管理体制改革的推进，中央提出了以人为本的科学发展观，各级政府针对困难群体和民生问题，拿出更多的钱去发展医疗、教育、就业、社会保障等公共服务项目。

党的十七大强调，解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝。十七届二中全会提出，要深刻认识深化行政管理体制和政府机构改革的重要性和紧迫性，力争到２０２０年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。

新一轮的改革已经启动，新的政府机构改革方案让人们充满期待。