聚焦大部制：新组建部门有何新变化-报告解读-中华人民共和国交通运输部

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2008年全国人大政协会议 >> 报告解读

聚焦大部制：新组建部门有何新变化

央视国际　　 2008年03月25日

　　在刚刚闭幕的两会上，改革开放以来，国务院第六次机构改革十分引人关注，这次改革组建了五个新部，那么这些新组建的部的历史脉络是什么样的？新的部门又有哪些新的变化呢？在今后的两天当中，我们将对五个新组建的部门的变化进行梳理，先来了解一下这次改革的具体情况。

2008年3月15日，十一届全国人大第一次会议经过表决，通过了国务院机构改革方案。这次改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少了4个。其中，建设部、交通部、信息产业部、人事部、劳动保障部和国防科工委被撤销，新组建了住房和城乡建设部、交通运输部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部、以及环境保护部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。

　　所谓"大部制"，是指把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其它相关部门协调配合，形成"宽职能、大部门"的政府组织机构和体制机构。也是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。

改革开放以来，除了这次机构改革，国务院还曾进行过5次机构改革。

1982年，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。

1988年，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。

1993年，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。

1998年，不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

2003年，设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。

主持人：从1982年开始的机构改革到现在已经进行了六次了，每一次改革可以说都是为了适应当时社会发展的需要。那么这次机构改革遵循的思路是什么？新的部门又有哪些新的职能呢？改革之后会给我们的生活带来什么变化，面对这次机构改革，我们有很多的期待，就这些问题我们请来了两位专家一起讨论。一位是中国人事科学研究院的院长吴江，吴院长欢迎您；还有一位是中国政法大学的副校长马怀德，欢迎您马校长。

我知道吴院长是专门从事行政管理方面研究的，而马校长是研究行政法的，首先想问两位，这次我们机构改革，遵循的总体思路是什么？

吴院长：最大特点还是围绕政府的职能转变和捋顺部门职责的关系来探索实行部门有机统一的大部制。

马校长：我感受比较深的是这次机构改革在追求的价值取向上和以往的机构改革有所区别。也就是它追求的是建设以人民满意的服务型政府为价值取向。所以它整个改革的很多的职能的调转、整合、责任的明确，关系的理顺都是冲着服务型政府这样的一个总体的目标要求进行的。

主持人：我们在回顾以前五次机构改革的过程当中，我们看见职能相近的部门也曾经出现过合并，最后又分拆又合并的这样的一个过程，那么为什么说这次改革它不是这样的一个再合并的过程呢？会跟以前有什么本质的区别吗？

马校长：它跟以往的这种分分合合最大的一个区别就是，这次是围绕着转变政府职能所进行的机构调整，也就是它不是简单意义上的部门的合并，而是它一种职能的调整。尽最大的程度的力量去避免职权的交叉，权责的调整，提高整体的行政的效力。

吴院长：刚才马老师说的政府职能转变，这是一个核心的变化。

主持人：您认为这次比以前的力度大吗？

吴院长：一个方面是从转变经济增长模式这一方面，还是有力度，解决越位、错位和缺位问题，力度比较大的是加强了宏观调控，把一些微观管理的职能剥离出去，有的是发改委，宏观管理的宏观调控职能加强了。

吴院长：除了转变政府职能之外，这次机构改革的另外的两个特点一个是注意改善民生。你看新组建的这几个大部和民生直接相关的其中至少有四个，而且这个和民生相关的一些部门，大部分是以合为主，所以它体现了另外的一个特点，这次机构改革区别于以往的机构改革，探索职能有机的大部制，以往没有提过这个概念。而且大部分是分的多，合的少，这次以合为主，基本上没有怎么分，把有一些职能做了调转，但是重点是要以形式上的探索职能有机统一的大部制的合为主，而且要着力改善民生，从民生的这个角度，从建设服务型政府的这个角度，来重塑五个部门。

主持人：刚才两位讲到这次机构改革我们至少从形式上看是以合为主，但是在机构改革方案真正推出来之前，一些媒体猜测，或者是人们有所期待的，像这种大农业、大金融、大文化，这样的合为什么没有出现呢？两位怎么看这个问题？

吴院长：实际上比如说最早大部制探索是英国，英国政府在探索这个体制的时候从60年代就开始了，到今天还是一个探索的过程。发达国家大体上大部制经过几十年的探索以后，目前平均大体上在16、17个，这样的一个范围。那么呢，我们也不可能一下子都能够解决。中央考虑了一个2020年的一个总体目标，那么也就是说到2020年的时候，这里面至少要有三届，政府，那么三届政府要从大的改革方案来说还有三次。这次改革的一个重要的目标，就是围绕一些重点领域，迈出较大的步伐。这是一大特点。

马校长：这次改革的方式方法上，确实是比较注重把握的力度和节奏，把有一些急需改革的或者是条件成熟的职能部门合在一起，有一些条件还不太成熟的可以往后放，等到2020年建立有中国特色的中国行政管理体制的同时，在那个时候再来最终解决。

主持人：从两位判断来看，这次机构改革，这些部门的合并，从试制上能解决过去哪些存在的问题？比如说哪些职能交叉能够通过这次改革解决了？

马校长：我觉得有很多方面可以解决，比如说这次的工业和信息化部，它的成立在解决有些行业领域的多头管理、多头审批方面的，就是一大进步，我印象当中比如说过去的手机厂商要获得手机的牌照，既要找信息产业部又要找发改委，等于是两个部门管一件事情，这次国家发改委把一部分的这种工业行业的管理职能转移给了新成立的工业和信息化之后，就变成一个部门管一件事情了，所以从这个意义上来讲，在节省社会公众的这种行政成本方面，在提高行政效率方面，在保证相对人的合法权益方面我觉得都有很大的一个改善。

吴院长：对老百姓来说，可能感受会比较深的是交通的问题，过去交通的部门是多个部门管，今后老百姓会感受到这种大交通，给老百姓会带来很大的好处，既能够节约资源，又能够出行方便，那么呢，水路呢、公路、民航，在交通运输方面，特别在企业方面，也会大大降低这方面的成本。

主持人：我想从这次机构改革来看，这次职能改变形成了大部门，会解决一些职能交叉的问题，但也有这样的一种声音担心，会不会权利过于集中，形成了利益的大垄断？

马校长：这个不好说是利益大垄断，但是的确是一个权利的相对集中。过去这些权利分散在不同的部门，现在把它合在一起，显然新成立的大部门的权利要比以往的权利要大。但是呢，我也注意到，这次的改革强调的就是在职能整合过程中，同时要强调责任的整合，也就是说职能和责任，或者是权利和责任是对等的。而且这次机构改革还强调问责制，实行问责制，实行政府绩效的评价制度，用这些方式再加上行政机构内部的决策执行监督相协调、相制约的一种原则，来保证新成立的大部门在享受更加集中的权利的同时，要承担更多的责任。

吴院长：大部制很重要的一块就是你摆正和市场的关系，它取决于是一个大市场，这样的话，你的职能就是你只干你做的，你应该干的，同时还有一个大社会呢，社会的各种各样的组织，都要参与一些公共事物的管理过程当中。这样的话，我们的一些职能要剥离出去，这种大部制才可能健康顺利地进行下去，而不是简单地把权利下压。

主持人：刚才两位都讲到，这次机构改革它的根本目的就是转变政府职能，建设一种服务型政府，要解决像职能交叉、多头管理这样的问题，提高管理效率、降低行政成本，这次改革实际上也引起了国际社会的广泛的关注。我们来看境外媒体对这次国务院机构改革的评价。

美国《洛杉矶时报》的文章认为，中国政府机构改革能够提高能效，而且有可能产生全球影响；

《华尔街日报》的报道认为，此次机构改革将有助于中国政府更好地应对能源领域问题、加强环保并有利于金融改革；

澳大利亚最大的报纸《澳大利亚人报》刊登文章说，大部门体制的出现将有利于整合资源、提高效率，是中国向建设现代化国家迈出的新步伐。

此外，德国、新加坡、韩国和日本等国的主流媒体也对中国国务院机构改革予以了重点关注。

主持人：在这次机构改革当中，五个新组建的部十分引人注目，我们看新组建的五个部是工业和信息化部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、人力资源和社会保障部，那么这些部门的历史脉络以及最新的变化是什么？它们可能给我们百姓生活带来哪些实质性的影响呢？在接下来的节目当中，我们将针对五个部门进行逐一的梳理。

我们首先来看一下工业和信息化部。那么现在我们看到的是工业信息化部的一个组成。我们看到，国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职能和国防科技工业委员会核电以外的管理职责和信息产业部和国家信息化办公室的职责被整合到这个部门当中，而烟草专卖局也归这个部管。那么下面我们先通过一个短片来了解一下相关组成部门的历史背景。

新中国成立前夕，1949年9月在北京召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，在这次会议上，确定了组建新中国的工业部，新的工业部包括了中央人民政府燃料工业部；中央人民政府重工业部；中央人民政府轻工业部；中央人民政府食品部；中央人民政府纺织部。

随后，以这五个部为基础，不断的成立新的工业部，从电力、煤炭到石油、化工；从机械到冶金；从轻工到材料，新成立的各个行业的工业部几乎包括了所有的工业领域。

从新中国成立到1978年，在近三十年的时间里，众多的工业部门，根据不同时期社会发展变化的需要，或撤并；或新建；或重组，也在不断发生着改变。

1978年，中国改革开放拉开大幕，为顺应改革的需要，1982年，国务院开始了改革开放后的第一次机构改革，调整了国务院各部、委和直属机关、办事机构的设置。其中一些行业工业部被撤并。

而为了适应不同的改革时期生产力发展的阶段性需要，从1982年到2003年国务院先后进行了5次机构改革。原有的各个工业部或逐渐转制为公司，或者撤销并入其他部门，到2003年第五次机构改革之后，国务院已没有专门的以工业命名的机构。

如果说工业部的变迁从某个方面反映出了新中国在成长的过程中不断出现的变革，像一本厚厚的历史，那么，信息产业部则可以说代表的是新兴的科技，才刚刚走过十个年头。1998年3月，为了适应快速到来的信息时代的要求，在邮电部和电子工业部的基础上组建了信息产业部。主管全国电子信息产品制造业、通信业和软件业，推进国民经济和社会服务信息化的进程。

这次并入工业和信息产业部的国家烟草专卖局，是主管全国烟草行业的职能机构，既是行政管理部门，也是监督、执法部门。成立于1984年1月。经过这十几年的体制改革，国家烟草专卖局不断转变政府职能，已经逐步实现了政企分开。

主持人：通过刚才的短片，我们看到从建国以后，我们工业部门整个的演变过程，我想不要说普通老百姓了，可能现在年轻人都未必对演变了解得如此详细。确实，那么为什么在当初我们设立工业部门的时候会把工业部门划分得如此之细，比如说我们还有食品工业部门等等，为什么会设计得这么细呢？

吴院长：高度集中的计划经济的典型特征就是这样的，对于工业、企业，由政府直接管理，这样这种体制实际上是从上个世纪20、30年代以后，基本上都是这样的一个思路。列宁当年在讲制高点，所谓的制高点就是政府要直接管理和控制这个企业和工业活动，在这样的一个思路下，不是我们一个国家，在世界范围内，在80年代以前都是这样的一个趋势，都是实行国家的所有制和政府对经济的管制、控制整个经济工业的活动。

主持人：如果我们把现在的工业化信息化部看作是一个大波涛，我们可以把当初设的这些部是子部、甚至是孙子部，管了一道工业领域的每一个行业或者是企业生产的每一个领域当中去？

马校长：对，历史上，特别是解放初到80年代改革开放之前，这一段时间里头的我们的工业部数量至多，确实也是非常惊人的。每一个工业部，实际上都是针对一个产品，一个行业的。

主持人：我们可以不可以这样判断，像我们这样的工业部门分得越细，说明我们管得越细，对经济干预的程度越大。

马校长：对，那就是计划经济的一种特点了。政企不分、政企合一。当计划经济转变为社会主义市场经济之后，市场经济的调节下，原来的工业部门，显然不能适应新的市场条件了，因为原来的工业部门都是直接管产品、管纺织，管煤炭、管机械，市场经济条件下，这些企业它越来越多地需要经营自主权，需要成为一个真正的市场主体地，在这样的情况下，如果原来的这些工业部门继续行使管理职权，继续控制产供销，工质人才物的话，一定会组织市场经济的发展。所以由计划经济到市场经济的过程，也就是由众多的工业部门最后整合为单一的或者是大的工业部门的这么一个过程。

主持人：两位能不能简单地给我们分析一下，现在的市场环境下，或者是改革开放之后的市场环境下，这样管得过细、分得过多，会造成什么样的不足呢？

吴院长：温家宝总理在2004年曾经有一个形象的比喻，对行政体制改革的问题，他说形成一个万马奔腾，一马当道的局面，那么也就是说，如果行政体制不改革，那么你就可能会成为一马当道。阻碍了整个市场和社会的发展。所以说这一马，政府这个，深化行政体制改革，它所起到的这种作用，就是你不改，你的弊端就会越来越多，出现的问题，阻碍这种社会主体的充分自由、健康的发展。

主持人：下面我们继续来谈这样一个新部门的组成，会给我们这方面的管理和百姓的生活带来什么样的变化？首先我们还是做一个名词解释，工业和信息化部，从字面上看，一方面是传统工业，刚才您讲的新兴工业的信息化，为什么把它们两个合并在一起呢？

马校长：在新兴工业化道路过程中，工业化和信息化是相互融合和相互影响的，而且高新技术产业和传统的工业之间也要不断地结合，不断地改造升级，最终把我们的工业由大变强。所以工业和信息化部的成立应该说在探索工业化信息化的融合，探索这种高新技术和现在传统的工业之间的改造和结合方面，应该说迈出了很大的一步。它等于把这方面的职能整合在一起，目的是要推进工业化、信息化融合。

吴院长：我们现在在工业化过程当中，很多问题呢，实际上比如说传统工业暴露出来的高耗能的问题，污染的问题，像这些问题呢，它都需要信息化的技术、手段来解决，比如说我们的钢铁工业，那么呢，很高的，同时它也有对环境的污染这些，通过信息技术的嵌入进去，改造这种传统工业，使得我们在这方面有一套监测系统，有一套能够在各个方面，它的各个环节方面，实际上新兴技术都能够发挥一点作用，这就把传统工业能够更好地通过这种改造，实现新兴工业化道路。

马校长：当然工业和信息化不是一个简单的对信息产业或者企业的一种微观的直接管理，它这次强调的新组建的工业与信息化部，它的主要职能在于规划、制订信息工业方面的产业政策，同时制订相关的标准。

主持人：这就是这个部门的一个定位。

马校长：对，这个部门的制订标准。然后监测运行的情况，工业发展运行的情况，同时维护国家的这种信息安全，因为它把国务院信息化办公室的职能也调整到了新的部里头，所以它的职能还不仅仅是我们理解的传统意义上的工业部门，具体的指挥企业的产供销、人财物，它还是负责规划，制订政策，制订标准，然后监控，同时维护一个整体的信息、产业安全的问题。

主持人：刚才两位专家讲到的是我们新成立的工业和信息化部门它组成的理念和它的职能，那么这是对于我们部门管理来讲，对于政府服务来讲。那对于我们老百姓来讲，能不能给我们讲一讲会跟我们的生活发生什么样的关系？我们给两位嘉宾准备了个题板，您可以把认为的关键词写在上头，然后给我们解读一下。

好，我们首先来看吴院长的，吴院长写的是节约能源、保护生态，为什么这么部门的组建会给我们带来这样的益处呢？

吴院长：这主要是一个能够充分利用信息技术在资源、能源和工业化过程当中的利用，这样的话能够推进我们的绿色制造、清洁生产、合理利用资源、节约资源，这样才能实现保护我们的生态环境。

主持人：马校长，企业办事更方便，为什么这两个部门合并之后企业办事会更方便呢？

马校长：因为过去工业管理部门，包括信息产业的管理部门，刚才我们说不只一家，不仅仅是一个信息产业部，同时国防科工委、国家发改委都在管，所以对企业而言，可能办一件事儿要跑三个部门或者是两个部门，但是这样一合并，把信息产业部和国家发改委的一部分职能、国防科工委的一部分职能以及国务院信息化办公室的一部分职能全部整合在一起之后，对企业而言，比如说你是手机生产企业，你办理相关的牌照审批手续的时候跑一个部门就可以了，所以对企业而言是办事更方便了。

主持人：好，我们看到两位嘉宾为我们讲述了工业和信息化部转变职能之后会给我们百姓生活带来什么样的影响。在这次组建的新的五个部门当中，我们注意到其中四个部门都是通过整合合并的，而只有环保部是由环保总局改为环保部，我们首先来了解一下环保部的历史沿革。

我国的环保事业是随着国家的发展及人们认识的变化逐步发展起来的。1971年，成立国家计委环境保护办公室，在中国政府机构的名称中第一次出现了环境保护。1973年8月，国务院召开的第一次全国环境保护会议被认为是中国环保事业的开始。在这种认识的基础上，我国制定了一个环境保护工作规划，设立了环境保护工作机构，其名称叫国务院环境保护领导小组办公室。从此环境保护被列入了议事议程。

1973年，成立了国务院环境保护领导小组办公室。这也是我国最早的专门的环境保护机构。

1982年国务院机构改革中，国家基本建设委员会撤销，国务院环境保护领导小组办公室并入了新成立的城乡建设环境保护部，同年5月，为了加强对环境保护工作的领导，恢复了国务院环境保护委员会，负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作。1987年，将城乡建设环境保护部中的环境保护局改为"国家局"。从那时起，环境保护工作逐渐开始被社会关注。

1988年5月，国务院机构改革，撤销城乡建设环境保护部，国家环境保护局从中分出，改为国务院直属机构。成为了国务院综合管理环境保护的职能部门和国务院环境保护委员会的办事机构。

此后的十年，既是我国经济建设快速发展的十年，也是人们环保意识不断提高的十年。

1998年3月，根据第九届全国人大第一次会议批准的《国务院机构改革方案》和《国务院关于机构设置的通知》，国家环境保护局改为国家环境保护总局。与此相应的是国家环境保护总局的职能也做出了新的调整。开始尝试建立符合新时代要求的环境保护政策体系。

从1998年到现在，这十年间，不论是国家还是社会，人们对于环保的关注都达到了一个前所未有的高度。环境保护也成为了我们的基本国策。

主持人：从刚才对环保部门严格的这样一个片则介绍当中我们可以看到，实际环保部跟根据我们讲的工业和信息化部完全不一样，它没有这么复杂的一个变化过程，它就是一个从无到有，从小到大的这样一个过程，这个过程反映出什么呢？

吴院长：环保部门一直是在加强的过程，可以说从70年代开始逐步地加强起来的，当初70年代的时候，它环保只是一个办公室，领导小组下面一个办公室，只有几十个人，到1988年的时候机构改革，它成立了一个环保局是副部级单位，到1998年，它变成了一个总局，是正部级，到这次2008年它又变成了一个部，可以说它是十年一部，变迁应该说一句话就是终于到位了

马校长：环境保护总局升格为环境保护部充分说明了我们国家对环境保护的这种关注度已经提升到了前所未有的高度，把一个国务院的直属局升格为一个国务院的组成部门，环境保护部，这个可以有效地提高环境保护部在执法过程中的权威性和力度，有效地解决目前面前的这种环境污染不断恶化的问题。

主持人：我们在看到环保部门的发展过程当中，环保曾经跟城建放在一起，当时为什么有这样的考虑呢？

吴院长：机构改革过程当中，当时环保的职责就是这一小块，当时放在哪里？就是和建设放在一起，它曾经就是作为国务院下面的一个办公室，成立大建委又放到建委，应该说它和建设有接近之处，比如现在一些国家还是建设和环保在一起，现在是突出了这个问题，不光是在建设方面，它是整个要考虑到社会生态。

马校长：当然主要考虑的也是在建设的时候才可能会破坏环境，实际上现在不光是在建设阶段，在生产，在任何一个条件下都有可能会导致环境的破坏或者是生态的损害，在这种情况下，如果单纯地从建设角度去考虑环境保护问题就过于局限。

主持人：我们看到以前是环保总局，现在是环保部，一字之差意味着它的权利有什么变化吗？

马校长：环境保护总局说的通俗一点，在参加国务院的全体会议的时候只能是列席，没有发言权，现在作为一个组成部门了，作为一个部，它当然不仅有发言权，而且它在整个政策的规划制订方面，在执法的力度方面，包括我们规章的制订方面它享有更高的权威。

吴院长：同时加大了环境监督的这样一个力度，可以说环境问题涉及到的部门好多，包括今后也是，方方面面的包括工业问题、节能减排问题，还有涉及到一些公安部门，实际上还包括老百姓的正常生活中的方方面面，这个到环保部门到具体的监督的时候就已经反映出很多问题了。

主持人：近些年，我们也报道一些环境事件，我们注意到以前媒体曾经对环保部门的环评权利评价为橡皮图章，前几年由于加大了环保的监督力度又说刮起了环保风暴，但终归有一些感觉环保部门有一些力不从心的地方，这次升格为部会有本质性的变化吗？

马校长：我们期待着有本质性的变化，但是也可能会还面临一些困难，因为环境保护本身从经济社会发展的角度讲，很多人把它视之为是拖后腿的，或者是影响地方经济发展的，因为地方经济发展可能就要进行增加排污，可能就要影响环境，可能就要损害生态，所以在这种情况下，环保部门扮了一个黑脸，也就是它要从控制、抑制这种破坏环境，破坏生态的这种生产、经济发展，从这个角度去履行监管的职责。所以如果能够升格为环保部，那地方的各个各级的环保执法机关同样也在地方的政府组成部门中占据一席，所以它在行使它的执法权，履行它的环保职责方面可能会力度更大一些。

主持人：按老百姓的话说，首先腰杆要硬一点是吧？

马校长：对。

主持人：两位可以提一些建议，像我们新的环保部门组成，我们在管理职责上应该加大哪些方面，我们可以弥补以前的不足，或者让他们力能从心。

马校长：我有一个建议就是新的环境保护部成立之后要加大跟其他相关部门的统筹协调的力度，过去环保局的职责是清楚的，但是由于跟其他部门的统筹协调的力度不够，以至于导致政出多门，比如我是要管，要控制污染的，但是其他部门是要审批，允许污染，这个部门和那个部门的意志表现不一样，所以影响了我们这个国家整个环境政策的最终实现。所以如果说新的环境保护部成立之后，在与其他部门的统筹协调方面它具有更好的地位和平台了，在这种情况下应该加强这种统筹协调，最终的目的还是要控制污染，或者是防止生态的恶化。

吴院长：把环保真正和经济，和社会发展紧密结合起来首先就是要在规划、政策制订、立法、决策过程当中让环保起到一个，发挥它的作用，所以说应该建立这样一个综合的决策机制。

主持人：好，下面又要请两位老师写题板了，你们可以再把像我们环保部门这样一个成立会给我们的百姓生活带来什么变化？来写一下关键词。

好，吴院长写的是环保一票否决，天更蓝、水更清，山更绿，城更美，就是能够通过这样一个大部制使环保工作真正从过去的软指标变成一个硬任务，只有变成了硬任务，变成了一票否决，我们的天才会更蓝，水才会更清，山会更绿，城会更美。

马校长：因为过去的环保执法机关通常被认为是比较弱势的一个执法机关，执法的力度是有限的。这次环保总局升格为环境保护部之后，我相信期待着各级环境保护执法机关有更加，更有力度地去执法，因为你是一个政府的组成部门，从规章的制订、政策的制订到最后执法手段的享受、拥有都比以往应该说上了一个台阶，所以作环境执法过程中希望环保部门发挥更大的作用。

主持人：好，谢谢两位嘉宾今天为我们作出了深入浅出的解读。